三明市人民政府关于印发三明市重大行政决策听取意见等制度的通知
福建省三明市人民政府
三明市人民政府关于印发三明市重大行政决策听取意见等制度的通知
明政文〔2010〕93号
各县（市、区）人民政府，市直各单位：
《三明市人民政府重大行政决策听取意见制度》和《三明市人民政府重大行政决策听证制度》已经市政府常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。
三明市人民政府
二〇一〇年六月十日
三明市人民政府重大行政决策听取意见制度
第一条 为进一步规范政府重大行政决策行为，增强行政决策的透明度和公众参与度，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《福建省人民政府关于贯彻国务院加强市县政府依法行政决定的实施意见》和相关法律法规规定，结合我市重大事项决策程序规定，制定本制度。
第二条 市政府重大行政事项决策做出前，应当对决策事项听取意见，并将听取意见结果作为政府决策的重要依据之一。
第三条 本制度所称重大行政决策是指市政府就下列重大事项作出的决策：
（一）贯彻上级党委、政府及市委重要决议、决定和工作部署的意见；
（二）需要报告省政府的重大事项，提交市委、市人民代表大会及其常务委员会审议的《政府工作报告》等重大事项；
（三）国民经济和社会发展中长期规划、年度计划、重点专项计划；
（四）城市总体规划、土地利用总体规划、重要区域规划和重要专项规划；
（五）产业发展布局、产业结构调整以及与本市经济社会发展密切相关的工业、农业、城建、商贸、旅游、科教文卫等重大建设项目；
（六）财政收支预算方案及其执行情况；
（七）重要改革方案以及关系国计民生和群众切身利益的劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、环境保护、住房保障、价格、收费等重大政策；
（八）政府投资、政府采购的重大项目以及国有资产处置方面的重大事项；
（九）其他涉及全市经济和社会发展的重大事项。
第四条 重大行政决策听取意见由决策承办单位具体组织实施。拟列入市政府重大决策事项确定后，承办单位应按本制度要求做好听取意见工作。
第五条 重大行政决策听取意见可以采取公示、调查、座谈、论证、听证等形式进行。
第六条 凡涉及面广或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的决策事项，应当采取公示或听证形式，公开征求意见。
采取公示征求意见的重大行政决策事项可以通过本市报刊杂志、广播电视、政府门户网站、政务公开栏等进行公示。公示内容应包括：决策事项名称、基本情况说明、决策依据和理由、反馈意见方式和时间等。
举行听证的，应按照《三明市人民政府重大行政决策听证制度》的相关规定办理。
第七条 凡涉及专业性、技术性较强的重大行政决策，承办单位应当组织专家评审组对决策事项进行咨询论证。
专家评审组应当由5名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成。
参加评审的专家应当遵守工作规则，提出严谨的咨询论证意见。
第八条 决策承办单位应当邀请市人大代表和市政协委员参与重大行政决策的论证和评估，广泛听取代表和委员的意见和建议。
第九条 重大行政决策涉及县（市、区）政府和其他相关部门职能的，决策承办单位应当征求县（市、区）政府和其他相关部门的意见，进行充分的沟通和协商。
第十条 决策承办单位应当将听取意见情况进行归纳整理，形成书面报告，连同决策方案草案一并提交市政府审议。
第十一条 本制度所涉及的内容，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第十二条 本制度自发布之日起执行。
三明市人民政府重大行政决策听证制度
第一条 为规范市政府重大行政决策行为，提高政府决策的科学化、民主化水平，切实维护社会公共利益，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《福建省人民政府关于贯彻国务院加强市县政府依法行政决定的实施意见》和相关法律法规规定，结合我市重大事项决策程序规定，制定本制度。
第二条 市政府及其所属行政职能部门（以下统称为行政机关）依职权组织听证的，适用本制度规定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条 下列重大行政决策事项应当举行听证：
（一）调整自来水价格（含污水处理费）、燃气价格、用电价格、城市生活垃圾处理费、公共客运基准票价（含公共汽车、出租车）等涉及公共利益的价格和收费标准；
（二）可能对生态环境、人文景观、城市功能造成重大影响的建设或投资项目；
（三）制定与公共安全直接相关、人民群众普遍关注的重大行政措施；
（四）对居民生活环境可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价；
（五）涉及人民群众反映集中的热点、难点问题的决策事项；
（六）法律、法规、规章规定的应当举行听证的其他重大行政决策事项。
前款规定的重大行政决策因情况紧急须即时实施的，报市政府批准后可暂不组织听证。
第四条 重大行政决策听证应当遵循公开、公平、公正和便民、高效的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，重大行政决策听证应当公开举行。
第五条 听证由拟作出行政决策或提出行政决策建议的行政机关组织实施。两个以上行政机关共同决策的，听证由牵头机关或主办机关组织实施。
应由市政府组织听证的事项，市政府可以指定相关的行政机关负责组织实施。
第六条 听证组织机关应根据本制度和其它相关规定制定听证方案，并在举行听证会的20日前，对外发布公告，告知举行听证会的时间、地点，听证事项及相关内容，听证代表及旁听人产生条件、人数等有关事项。
第七条 听证会参加人员包括听证工作人员、职能部门陈述人、听证代表、旁听人。
听证工作人员包括听证主持人、听证人、听证记录人。听证主持人一般由听证组织机关相关负责人担任，听证人、听证记录人由听证组织机关指定。
职能部门陈述人由参与决策的职能部门负责人担任。
听证代表按听证方案规定产生。旁听人由社会公众自愿报名，经听证组织机关确认。
第八条 听证代表应当具有广泛性和代表性，听证代表人数根据听证事项确定，但不得少于15人。听证代表主要从以下人员中产生：
（一）重大决策事项涉及的利害关系人代表；
（二）社会普通公众代表；
（三）人大代表或政协委员；
（四）熟悉听证事项的行业专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表；
（五）听证组织机关认为应当参加的其他代表。
其中重大决策事项涉及的利害关系人和社会普通公众代表人数不得少于听证代表人数的1／3。
第九条 听证公告日期截止后，听证组织机关应当在听证会举行的10个工作日前，确定听证代表和旁听人，并向社会公布名单。
第十条 听证组织机关应当在举行听证会的5个工作日前，将以下资料送达听证代表：
（一）拟作出重大决策事项的基本情况；
（二）拟作出重大决策事项的可行性说明；
（三）有关统计、调查分析材料；
（四）听证组织机关的联系方式；
（五）听证组织机关认为有必要提供的其他资料。
第十一条 听证会按照下列程序进行：
（一）听证记录人核实听证代表、旁听人到会情况，宣读听证会纪律；
（二）听证主持人宣布听证会开始，介绍听证事项、听证要求、听证代表的组成；
（三）职能部门陈述人陈述听证事项的内容、依据及有关材料；
（四）听证代表陈述对听证事项的意见、理由及依据；
（五）职能部门陈述人与听证代表就听证事项的不同意见进行讨论；经听证主持人同意，旁听人可以发表意见；
（六）听证主持人总结和归纳听证代表的主要观点和理由，并宣布听证结束。
第十二条 听证代表在听证会上发言，须经听证主持人准许。听证主持人应当保证每个听证代表必要的发言时间，必要时，可延长听证会时间；经听证主持人同意，听证代表可以书面或者其他方式发表意见。
第十三条 出席听证会的人员应当遵守听证会的纪律，不得有妨碍听证会秩序的行为。
对违反听证会纪律的，听证主持人应当予以制止；拒不改正的，可以责令其退场。
第十四条 听证会应当制作听证笔录，主要载明下列内容：
（一）听证事项；
（二）听证工作人员的姓名、工作单位及职务；
（三）听证会的时间、地点和方式；
（四）职能部门陈述人对听证事项的可行性、必要性和合法性以及决策方案等主要内容所作的陈述；
（五）听证代表的基本情况及陈述意见；
（六）其它应当载明的内容。
听证笔录应由听证工作人员、职能部门陈述人、听证代表核对无误后签名，认为记录有误的，应当场补正。拒绝签字的，由听证记录人在听证笔录中注明情况。
第十五条 听证会结束后，听证组织机关应当在7日内制作听证报告，连同决策方案草案和其他材料一并提交市政府审议。听证报告主要内容应包括：
（一）听证会基本情况；
（二）职能部门陈述人的陈述；
（三）听证代表的主要意见、理由；
（四）对听证有关意见的分析和相关建议；
（五）其它应当报告的事项。
第十六条 对听证代表提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。
第十七条 本制度自发布之日起执行。
浅析《侵权责任法》第八十三条责任主体之动物饲养人及管理人的界定
李洪奎 曲刚
因第三人的过错致使动物致他人损害的，承担责任的主体是谁，在我国《民法通则》的第一百二十七条的规定，由第三人承担赔偿责任，该条被侵权责任法八十三条所修正，即被侵权人可以向动物饲养者或者管理者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。动物饲养者或管理者赔偿后，可以向第三人追偿。但对于以非法手段占有或管理动物致人损害承担主体没有明确规定，同时对于以间接占有动物致人损害承担责任的主体进行如何界定的问题也没有明确规定，本文将从对侵权责任法八十三条理解的基础上，对上述两种情形进行分析。
一、 侵权法的归责原则
在我国民法理论上，将侵权责任的归责原则分为：过错责任原则、过错推定原则及无过错责任原则。
（一）过错责任原则
所谓过错原则是指以行为人的主观过错作为判断标准，判断行为人对造成的损害应否承担侵权责任的归责原则。过错责任原则所贯彻的基本精神是：没有过错，就没有侵权责任。过错责任原则是一般侵权责任的归责原则，适用于行为人的过错而产生的侵权责任。按照过错原则，行为人只有在主观上有过失的情况下才对其所造成的损害承担责任。
（二）过错推定原则
该原则是过错责任适用的一种特殊情况，是指受害人若能证明其所受损害是由行为人所造成的，而行为人不能证明自己对造成的损害没有过错，则法律就推定其有过错并就此损害承担侵权责任。该原则是介于过错责任与无过错责任之间的一种中间责任。该归责将过错的举证责任转移给了侵权人，这样更有利于保护受害人。
（三）无过错责任原则
该原则又称之为危险责任，是指无论行为人主观上是否有过错，都应依据法律规定而承担侵权责任。该原则的设立是为了弥补过错及过错推定原则的不足而设立的制度。该原则具有如下特征：1、主观过错不是该原则的构成要件。无过错原则不考虑行为人主观上是否具有过错。2、因果关系是决定是否适用无过错原则的关键因素。具体来讲，行为人的加害行为与损害后果之间具有因果关系，并且该关系不以行为人主观上具有过错为依据。3、该原则只适用于法律特别规定的情形，如法律没有明文规定不得适用该原则。
二、对侵权法第八十三条归责原则的理解
《侵权责任法》第八十三条：“因第三人的过错致使动物造成他人损害的，被侵权人可以向动物饲养人或者管理人请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。动物饲养人或者管理人赔偿后，有权向第三人追偿”。
对于该条规定的第三人承担责任的归责原则应属于过错责任原则，即如果第三人没有主观过错，那么第三人就不承担侵权责任。但对于该条规定的受害人因第三人的过错而受到侵害，其有权向动物饲养者或者管理者主张侵权责任，从该条我们可以看到，实际上该条的归责原则属于混合型归责原则，既对于因第三人的过错造成受害人损害的，第三人承担过错责任的归责原则，对于动物的饲养者及管理者承担的责任为无过错责任。
三、对动物饲养人管理人承担侵权责任的理解
依据《民法通则》第一百二十七条的规定，因第三人的过错致使动物造成他人损害的，由第三人承担责任，动物的饲养人或管理人不承担责任。该条规定是以传统的动物侵权理论为依据，但是从各国的关于侵权法理论发展的趋势来看，现在更注重是如何使被侵权人的损害能够得到更好的保护与救济。因此侵权责任法第八十三条将动物饲养人或管理人纳入承担侵权责任体系，符合侵权法理论发展的趋势。其修正《民法通则》第一百二十七条的主要理由如下：
（一）第三人逃逸及无法确定第三人的情形
如果动物饲养人或者管理人能够举证证明动物致人损害是由于第三人的过错造成的，必然导致被侵权人的损害无法得到救济，此种情况的出现对于被侵权人显失公平，因此将动物饲养人或管理人纳入侵权赔偿责任人范畴符合公平性原则。
（二）第三不具有赔偿能力的情形
在因第三人过错致使动物造成他人损害，如果因为第三人不具有清偿能力，按照《民法通则》第一百二十七条规定处理，不将动物饲养人或管理人列入赔偿责任主体，并且也符合侵权责任一般原理，因为从一般侵权行为构成要件来看，动物饲养人或管理人与动物致人损害不存在因果关系。但是动物侵权属于特殊侵权，即动物侵权适用无过错责任原则，不应适用一般侵权行为构成要件来分析该问题，因此应将将动物饲养人及管理人纳入赔偿义务主体。
四、动物饲养人及管理人的界定
动物的饲养者或者管理人是指动物的占有者或者管理者。对于动物的饲养人或者管理人的理解包含两层含义，（1）、在动物的所有人自己饲养管理动物的情况下，动物饲养人或者管理人当然包含动物所有人；（2）、动物所有人或占有人或管理人将该动物交由第三人或者由他人非法占有或者管理及的情况下，动物原所有人或者占有人或管理人，是否应当承担动物对他人造成损害的赔偿责任，笔者认为有必要深入探讨一下饲养人或管理人对动物的占有是以何种形式进行的，是合法占有还是非法占有，是直接占有还是间接占有。
（一）对于合法占有还是非法占有情况的分析
对于合法占有人成为动物侵权责任的主体这一点毋庸置疑。但是对于非法占有人（如偷盗的人）能否成为动物的饲养人或管理人，理论上存在争议，一种观点认为：侵权责任法上的动物饲养人或者管理人是指以合法的根据饲养或者管理动物的人。另一种观点认为：尽管为非法占有，但是由于其实际占有或管理动物，那么其就能够成为动物的饲养人或者管理人，其理论依据是“谁能控制危险，谁能受益，谁就承担责任”。笔者同意第二种观点：如果不将非法占有者纳入动物饲养人或者管理人的范围，必然导致该动物合法饲养人或者管理人在动物致人损害时成为承担责任的主体，这样显然显失公平，例如：王某的一条狗被李某偷走，在李某饲养的过程中，由于张某的故意挑逗致使该条狗将孙某咬伤，孙某为此花费治疗费用10000元，其诉至法院要求王某、李某及张某承担损害责任。对于该案如何处理，主要分歧就是王某是否应承担责任及李某是否为该案的饲养人或者管理人。笔者认为王某在该案件中对于狗的被盗没有过错，并且依据前文分析，“谁能够控制风险谁能从中受益，那么谁就承担责任”原理来看，显然能够控制风险的人为李某，因此孙某的合法权益所受的损害可以向李某及张某主张，而不应该向王某主张。因此笔者认为非法占有人能够成为作为动物饲养人或管理人。
（二）是直接占有还是间接占有情况的分析
对于直接占有人能够作为动物饲养人或者管理人对动物造成他人损害承担责任的主体，无须讨论，这里主要探讨动物的间接占有人是否承担动物侵权责任。例如：甲有狼狗一只，出国期间，寄托于乙处，由于丙对该狼狗的挑衅，将受害人丁咬伤，丁要求甲、乙及丙共同赔偿其损害。对于该案如何处理，主要分歧在于甲是否应承担责任。
有学者认为，间接占有人甲应承担损害赔偿的责任，主要理由是动物的饲养人或管理人将动物基于法律上的关系交由他人进行管理的情况下，原饲养人或者管理人依然对该动物拥有饲养的权利或管理权利，并且类比侵权责任法第八十二条规定：“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或管理人承担侵权责任”，对于间接占有人应承担侵权责任符合立法目的，并且在直接占有人及直接侵权人没有赔偿能力的情况下，将间接占有人纳入到侵权赔偿体系当中有利于保护受害人的合法权益。
对于该观点笔者不敢苟同，笔者认为间接占有人不应承担责任，主要理由为动物的间接占有人并未对动物进行直接管理，并且对于“动物的饲养人或管理人”应做限缩解释，即“动物的饲养人或管理人”仅指直接饲养或管理动物的人，同时根据“谁能控制危险，谁能从中受益，谁就承担责任”的原理来看，既然动物的间接占有人不能直接控制动物的相关侵害行为，那么其就不应成为侵权赔偿的责任人。结合案例，尽管甲作为狼狗的所有人，但是在其出国期间并未直接饲养或者管理，因此甲无须承担侵权责任，该案承担责任的主体应为乙、丙。
五、结语
本条的归责原则属于混合型归责原则，即过错责任与无过错责任相结合归责原则：第三人的过错造成受害人损害的，第三人承担过错责任的归责原则，对于动物的饲养者及管理者承担的责任为无过错责任。将动物饲养人及管理人纳入赔偿义务主体符合侵权法的立法趋势。对于非法占有人能否能成为承担侵权责任的主体，笔者持赞同意见，并且由于非法占有人的非法占有造成他人损害的，原动物饲养人或管理人无须承担责任。对于间接占有人可否成为侵权责任主体，笔者持反对意见，因间接占有人没有直接占有或管理动物，因此如若将其纳入承担责任的主体范围，不符合“谁控制风险，谁从中受益，谁就承担责任”的原理。