试论配偶权
王胜宇
配偶权作为夫妻之间互为配偶的基本身份权，其内容很广泛，涉及夫妻人身关系的各个方面。我们不能把配偶权问题简单化，认为确立配偶权就是剥夺了配偶的性权利，就是意味着婚内强奸、家庭暴力合法化，其实这两者之间并没有必然的逻辑关系。配偶权所强调的不是对配偶权利的剥夺，而是强调对彼此权利的尊重和夫妻双方的平等以及夫妻对权利的互享、共有，它与夫权也有本质的区别。也正是由于在配偶权中自始至终贯穿着男女平等的原则，才使得配偶权获得了生命，具有其存在的价值。我国实行一夫一妻制的婚姻制度，它是男女两性结合的最文明形式。它要求夫妻双方都应对对方负责，任何违反一夫一妻制的行为都是法律所不容许的。婚外性关系不仅关乎道德问题，而且损害家庭的和睦与稳定，并带来一系列的社会问题，如引发干部队伍的腐败，导致家庭暴力和恶性刑事案件的增多等。确立配偶权的根本目的，是为了强化夫妻之间的自我约束，以及他们对社会的共同责任，而不是为了制裁第三者。所以，确立配偶权的实际意义主要在于，实现对婚姻家庭的保护和相对公平。因此，在理论上对配偶权问题进行探讨对于我国立法和司法实践具有重大意义。
一 配偶权的涵义
国内外学者对配偶权的概念有不同的认识。配偶权，是由英美法系国家率先提出并使其日臻完善的。在英美法系国家看来，配偶权是指配偶之间要求对方陪伴、钟爱和帮助的权利。就目前国内法学家争议见解纷呈的情况，法学界对配偶权下的定义也有所不同，归纳起来，大致有以下几种观点：一是身份说，“配偶权是夫对妻及妻对夫的身份权”；二是陪伴说，“配偶权是指配偶之间要求对方陪伴、钟爱和帮助的权利”；三是利益说，“配偶权是指夫妻之间互为配偶的基本身份权，表明夫妻之间互为配偶的身份利益，由权利人专属支配，其他任何人均负有不得侵犯的义务”；四是法定说，“配偶权是法律赋予的合法婚姻关系中的夫妻享有的配偶身份权利，其他人负有不得侵犯的义务”；五是性权利说，“配偶权是项民事权利，夫妻互为配偶，就有配偶权，配偶权的核心特色是性权利”。而一个科学、完整的定义，应当体现其所包含的内容，还应当充分再现该定义的性质。
鉴于此，从配偶权具有平等性、绝对性和支配性等特性来考虑，我认为，配偶权属于身份权。身份权是民事主体基于特定的身份关系所产生的、为维护民事主体的特定身份利益所必需的人身权。配偶权就是在夫妻关系建立后，基于为夫或为妻的特定身份而产生的权利。当夫妻关系终止时，配偶权也随之消失，如果没有按照法律规定建立夫妻关系，就不享有此权利。配偶权可以界定为：夫妻双方基于配偶身份而平等专属享有的要求对方陪伴、钟爱、帮助的权利和为此所承担的义务。其他任何人均负有不得侵犯的义务。配偶权具有以下法律特征：
首先，配偶权有夫妻双方平等的享有，具有平等性。平等享有，即丈夫对妻子享有配偶权，妻子对丈夫同样也享有该项权利。
其次，配偶权的客体是配偶双方之间的身份利益，并不包括财产权、继承权等财产利益。这种利益具有独占性，其他任何人不得享有。但是，配偶权内容中的相互扶养权和日常家事代理权，虽然与财产权利相关联，但其本质上仍然属于身份权。
再次，配偶权的内容具有双重性，即权利义务的不可分割性。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。配偶双方在行使法律规定的权利时，也应承担相应的法律义务。身份权不独为权利人之利益，同时为受其行使之相对人之利益而存在，原则上权利人不得放弃，甚至可以认为权利人有行使之义务。配偶权虽然本质上是权利，却是以义务为中心。
最后，配偶权是绝对权与相对权的结合。配偶权中的同居权、相互扶养权具有相对权的性质，但配偶权却不仅只是夫妻之间的相对权，而且具有对世权、绝对权的属性，即配偶权由配偶专属享有，其他任何人都是配偶权的义务主体，负有不得侵犯配偶权的义务。任何人侵害配偶权，都应承担侵权的民事责任。
二 配偶权的内容
配偶权是基本的身份权，是基于法律规定的夫妻身份地位而产生的，但配偶权作为基本身份权还包括诸多派生的身份权。多数国家的法律基本上一致认定配偶权主要应包括同居、忠实、扶养、日常事务代理、住所决定权、姓名权等的权利和义务。从我国目前的立法状况来看，民法通则第5章第5节开创了人身权独立立法的先河，但是关于人身权的全部法律条文都是对人格权的具体规定，而对包括配偶权在内的身份权则没有规定。我国关于配偶权派生身份权的法律规定，散见于婚姻法。但婚姻法只是规定了夫妻姓名权和住所权两项派生身份权，而对最能体现配偶权本质特征的同居义务和贞操忠实义务则未作任何规定。而对于我国现行婚姻法所规定的身份效力，立法尚不完善，对夫妻之间基于特定身份关系所产生的权利与义务规定很少，立法不够明确、具体，尤其对侵犯配偶权的行为缺乏完善的保护机制。更不用说，在法律规定上体现配偶权体系了。因而，我国婚姻法中并不存在真正意义上的配偶权。这种状况的存在不利于保护合法的夫妻关系。因此，通过立法完善配偶权的保护机制，确保配偶双方在婚姻家庭中的平等地位和权利，是婚姻家庭法学界和司法实践中的强烈呼声。特别是作为配偶权核心内容的同居义务、夫妻忠实义务及日常家事代理权更是成为探讨配偶权问题的焦点。根据已在法律明确规定配偶权的各国立法例，并顺应婚姻家庭法发展的潮流，我国应建立完善的配偶权体系。
（一）姓名权
姓名权是指夫妻缔结婚姻关系后，其是否有独立姓氏的权利，也包括男到女家落户是否有独立姓氏的权利。此种权利关系到配偶有无独立的人格，各国关于夫妻姓名权的立法，有5种基本类型：1、坚持妻从夫姓原则。如《瑞士民法典》第161条就作此规定。2、实行从一约定，无约定时从夫姓的原则。如《德国民法典》第1355条第2款就作此规定。3、允许双方当事人任意约定原则。如原《苏俄婚姻和家庭法典》第18条就作此规定。4、妻子在姓名前冠以夫姓原则。如我国国民党统治时期的中华民国第1000条就作此规定。5、保持各自姓氏原则。如我国现行婚姻法第14条规定“夫妻双方都有各用自己姓名的权利。”我国夫妻姓氏权要求夫妻双方都有各用自己姓名的权利，保障了配偶之间的独立人格。
（二）住所决定权
是指配偶选定婚后住所的权利。现代各国关于住所决定权的立法，主要有4种：1、丈夫权利主义。这种立法仍然规定住所决定权由丈夫单方行使，只不过行使权利的专制性质有所改变。例如《瑞士民法典》第160条第2款就作了如此规定。2、丈夫义务主义。这种立法规定丈夫有义务为妻子提供住所，而妻子则享有在该住所居住的权利。如英国法律便作此规定。3、协商一致主义。这种立法规定婚姻住所由配偶双方协商一致确定。如前罗马尼亚、法国即作此规定。4、自由主义。这种立法规定夫妻各方都有选择居住地点的自由，如前苏联即作此规定。家庭住所是配偶共同生活的依托，关系到共同生活的基础，应有配偶双方共同决定，因而协商一致是该权利的原则。我国《婚姻法》第9条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。”由此可推定我国对住所决定权体现了男女双方互相尊重、协商一致的原则，而非任意自由的决定。
（三） 同居义务
1 同居义务的概念及设立理由
根据我国古代社会提倡并维护大家庭的传统观念，同居即所谓的同财共居。现代社会，同居是指异性男女共同生活，配偶之间的同居，是指合法婚姻关系的双方配偶共同寝食、相互协助和进行性生活。夫妻同居，双方互为义务。很多立法例明确规定夫妻双方应互负同居或婚姻共同生活的义务，非正当理由，任何一方不得拒绝履行同居义务。《法国民法典》第214条第4款规定：如果夫妻一方不履行其义务时，他方得依民事诉讼法规定的方式迫使其履行或进行精神损害赔偿；夫对妻无正当理由不与其同居时，得拒绝给付生活费用。我国台湾地区“最高法院”判例解释曰：夫妻互负同居义务，如无不能同居之正当理由拒绝与他方同居即构成恶意遗弃，如构成离婚原因而请求离婚时，可一并请求损害赔偿。又如，英国法律规定，配偶一方违反同居义务，他方享有恢复同居的诉讼请求权；关于恢复同居的判决虽不得强制执行，但不服从这种判决可视为遗弃行为，是构成司法别居的法定理由之一。我国现行《婚姻法》没有规定夫妻应负同居义务，多数人主张婚姻法应当对此加以规定。其理由主要有：1、同居是婚姻自身属性必然派生出的权利义务。婚姻是男女两性结合，同居是婚姻必不可少的内容，是夫妻关系得以维持的基本条件和表现。2、同居是婚姻的社会属性要求。婚姻从其本质上是一种共同生活关系，夫妻同居才能表现其社会属性，才能实现婚姻的社会功能，才能维持婚姻关系的和睦与稳定。3、规定同居义务符合婚姻当事人的意志，因为结婚就意味着夫妻双方承诺与对方同居生活，没有同居，婚姻也就不成其为婚姻。4、规定同居义务有利于保护婚姻当事人，否则将会导致一方无正当理由拒不与对方同居却不承担任何不利法律后果，不利于婚姻秩序的维持。［2］
2 关于同居权的保护
关于同居权的保护，我国立法应当借鉴国外立法的有益经验，在一方违反同居义务时，允许另一方提起同居之诉，并可采用扣押收入、精神损害赔偿或免除无过错方的生活扶助义务等方法予以制裁。至于违反同居义务的认定，应以无正当理由为前提，若有正当理由而暂时停止同居不构成违反同居义务。各国在规定夫妻同居义务的同时，也规定在一定条件下夫妻可以暂时或部分中止同居义务，这些条件是：1、因处理公私事务，需要在较长时间内合理离家。2、一方因生理原因对同居义务部分或全部的不能履行。3、一方被依法限制人身自由而无法履行同居义务。
关于同居权的保护，必然会引申出对另一个问题的思索。从婚姻法的立法精神来理解，夫妻双方有配偶权，而配偶权的核心内容之一即夫妻互负同居义务。但是在一定的道德范围内，成年男女都享有处分自己性权利的自由，当这二者发生碰撞时，人们不禁会问：夫妻同居能否强制执行？我们知道，强制执行应当是针对财产、给付行为，而不能包括与人身密不可分的行为。因为与人身密不可分的行为的履行，涉及到行为者的人身自由；而民事执行程序无限制和剥夺人身自由的权利。因此，同居作为与人身密不可分的义务，也不能强制执行。 夫妻同居，虽不能向人民法院申请强制执行，但夫妻一方强行要求同居，并发生性关系，丈夫是否构成“婚内强奸”？我认为，对“婚内强奸”不宜定罪。其理由：1、司法机关对这类案件取证难度极大。在强奸案件中，人证和物证是最主要的证据。由于“婚内强奸”案件不同于一般的强奸案件。其发生场所往往局限于家庭之内，故证人一般也是告诉人，是否应对这种特殊证人的证言予以采信是值得考虑的；从物证来看，由于所有物证往往都为告诉人和被告人所共有，又因其婚姻关系的存续，致使许多物证的鉴定和采信具有不确定性。所以，此种案件的取证，对我国司法机关来说难度是极大的。2、家庭的稳定是社会安定的重要因素，如果对“婚内强奸”予以确认，并对丈夫科以刑罚，势必导致妻子的随意报复，即动辄告丈夫“强奸”了自己。尽管有些告诉可能是真实的，但无疑更多的告诉可能是妻子对丈夫的报复心理所致，这非但不利于对妇女合法权益的保护，反而会造成婚姻家庭关系较大程度的混乱。3、同居义务作为配偶权的内容之一，其性质必然也属于身份权，而作为自身所享有的性自由则属于人格权的内容。当人格权与身份权发生冲突时，我们首先应保护最基本的人格权，而不能为了保护同居义务来损害对方的人格权。
因此，在今后的婚姻法修改中，除了立法应当明确规定夫妻之间有同居义务外，该条法律规定必须包含夫妻之间互相尊重的内涵。虽然夫妻同居不能强制执行，但是夫妻双方在享有性权利的同时，应当对对方权利和双方感情充分的考虑。性权利不仅仅是权利人的利益，同时为受其行使的相对人的利益而存在。权利人在道德和伦理的驱使下自愿或非自愿的受制于相对人的利益，因而权利之中包含义务。法条可明确规定：“夫妻互享、互负同居生活的权利和义务。有不能同居生活的正当理由的，不在此限。”
（四） 忠实义务
忠实义务也称贞操义务。贞操在旧时指女子不失贞或不改嫁，是强加给妇女的单方面义务，也是男女不平等的表现。在现代社会则要求夫妻之间互有要求对方保持贞操的权利，夫妻双方互尽忠实义务。当代贞操义务平等约束夫妻各方，也约束配偶权的义务人。违背贞操义务，应承担相应的法律后果。忠实义务，通常是指配偶的专一性生活义务，也称不为婚外性生活的义务。对忠实义务的广义解释，还包括不得恶意遗弃配偶他方以及不得为第三人的利益而牺牲、损害配偶他方的利益。我国民法虽无明文规定夫妻有守贞的义务，但依民法规定配偶通奸为离婚原因之一，因此学说解释上多为夫妻互负守贞义务。
我国《婚姻法》第4条规定夫妻应当互相忠实，但该条规定于总则之中，并非权利义务规范，而是宣导性、倡导性规范，不能因此认为《婚姻法》已明定夫妻间互负忠实义务。夫妻的忠实义务是法律义务，应有婚姻法予以明确规定。因为：1、夫妻应互负忠实义务，这是社会主义婚姻的本质要求。一夫一妻制的实质，在于规范男女两性的性关系。这种制度要求，人的性要求可以通过婚姻得到合理满足，任何人不得与配偶以外的异性发生性的关系。2、夫妻相互忠实是社会主义道德的要求。以性爱为基础的婚姻，具有排他性和专一性。婚姻的稳定和家庭的和睦，在很大程度上取决于配偶双方是否相互忠实。已婚者应该自觉地将自己的性要求和性行为纳入道德要求之下。在法律中明确规定夫妻之间的忠实义务可以对现实生活中的第三者插足、通奸、姘居等不道德行为起到警示作用。3、夫妻相互忠实也是人类两性关系进步的重要成果和标志。夫妻相互忠实，是保证子女血缘清白，防止近亲结婚，避免发生乱伦的必要。通奸行为不仅影响夫妻关系的稳定和家庭秩序，而且造成血缘混乱。此外，从保护配偶身心健康出发，夫妻也应相互忠实。否则，多重性关系甚至不洁性生活的后果，将会危及配偶对方及后代，给家庭、社会带来灾难。4、规定夫妻的忠实义务为追究过错方和侵犯合法婚姻的第三者的法律责任提供法律依据。法律应允许无过错方向与另一方通奸的第三人提起中止妨害之诉，并可向有过错的配偶和侵权第三人请求精神损害赔偿，有过错配偶和第三人应负连带赔偿责任。如果受害配偶从稳定现存婚姻关系出发，不追究有过错方的责任而只向第三人主张赔偿，法律亦允许。
（五） 相互扶养权
夫妻之间的扶养，是指夫妻在物质上和生活上的互相扶助、供养，同时，夫妻相互支持对方的意愿和活动，对家事共同努力，相互协力，一方遇有危难，对方负有救助、援救的义务，违背这种义务，可以作为离婚的法定理由。各国法律大都规定夫妻有相互扶养的义务。1900年《德国民法典》第1360条规定“夫应依其社会地位、财产及收益能力扶养其妻。如夫不能抚养自己者，妻应依照其财产及收益能力给与夫社会地位相当的扶养。”《瑞士民法典》第159条规定“两配偶须相互协力，保持共同生活之幸福……并为扶助之义务。”东欧国家的婚姻家庭法典，除规定夫妻间有相互扶养的义务外还规定夫妻一方不履行其义务时，他方有要求对方付扶养费的权利，以保证夫妻扶养义务的实现。我国《婚姻法》第20条规定：“夫妻有相互扶养的义务。一方不履行扶养义务时，需要扶养的一方，有要求对方付给扶养费的权利。”
（六）日常家事代理权
日常家事代理权，也称家事代理权。日常家事代理权是指配偶一方在与第三人就家庭日常事务为一定法律行为时，享有代理对方的权利。该代理行为是代表家庭所为的行为，其后果由夫妻双方共同承受，被代理方须对代理方从事加时行为所产生的债务承担连带责任。在婚姻共同生活中，日常须处理的事务甚多，诸如购物、保健、衣食、娱乐、医疗、雇工、接受馈赠等。不可能事事都要有夫妻双方共同处理，必然有夫妻相互代理的需要。因此，法律应规定配偶双方互为代理人。日常家事代理权是基于夫妻身份关系而产生的，不以明示为必要。它属于特殊的法定代理，与一般的代理有别：1、日常家事代理权是基于夫妻的身份当然享有的权利，代理权行使时不必以被代理人的名义。且仅限于日常家事范围，不同于一般代理权。2、日常家事代理的范围，以家庭生活必要为条件，通常包括家庭生活所必要的一切事务。夫妻一方滥用代理权时，他方可以对日常家事代理权加以限制。由于夫妻间代理权的限制很难被外人知晓，故法律规定其限制不得对抗善意第三人，以保护善意第三人的利益。
1 国内外的立法中对家事代理权作的规定
例如《瑞士民法典》第163条第1项规定：“妻为家计日常需要之处理，与夫同样代表共同体。”日本旧民法第804条规定：“在日常事务中，妻为夫的代理人。”英国《1970年婚姻程序及财产》也明确规定夫妻互负有家事代理权，承认了夫妻双方的对等地位。美国则规定妻以夫的信用与商人交易，只要夫未表示反对，法律则承认妻有代理权。我国2001年新修订的《婚姻法》第17条规定：“夫妻对共同所有的财产，有平等的代理权。”
2 关于日常家事代理权的范围界定
法定的日常家事代理范围应有较严格的限定，一般只能包括夫妻双方及其共同生活的未成年子女日常生活必要事项，“有学者做出了较为科学的概括：第一，购买家庭必要的日用品；第二，医院医药服务及必要的保健；第三，家庭娱乐、锻炼及文化消费；第四，个人发展及子女教育；第五，家庭用工的雇佣决定；第六，基于家庭社交需要为小额财产赠与或接受馈赠等。”但下列事项不能界定为日常家事：处分不动产；处分其他价值重大的财产；处理与婚姻当事人一方人身有密切关系的事件，如领取劳动报酬、放弃继承权等。
3 我国现行《婚姻法》对日常家事代理权的规定
虽设立了夫妻日常家事代理制，但却没有连带责任的规定，这既不符合世界立法惯例，也使日常家事代理制的规定失去了意义。法律设立日常家事代理制，一方面是有利于保护善意第三人的利益，另一方面也是有利于对夫妻代理行为进行限制。而保护善意第三人的利益，就必须规定夫妻的连带责任，使任何一方不得以各种借口逃脱责任；限制夫妻的代理行为，就应明确不产生连带责任的情形，只有这样才能体现法律的公正合理。利于确定夫妻对外交往中的权利、义务及责任。婚姻法有必要明确规定日常家事代理权，这不仅涉及到夫妻平等权利的实现问题，而且关系到动态交易的安全问题；不但满足了夫妻处理复杂、多样的家庭事务的需求，而且有利于与一般代理相区别，从而保护夫妻和第三人的利益，适应我国市场经济发展的需要。［3］
配偶权作为基本身份权，主要包括上述几项派生的身份权，配偶权不仅规定了夫妻间的权利义务，规范、约束着夫妻的行为，全面反映了婚姻生活的内在本质要求，而且还保障着婚姻生活的健康发展以及婚姻生活的安全、和谐、幸福。我国关于配偶权的派生权利散见于婚姻法中，而对最能体现配偶权本质特征的同居义务和忠实义务则未作任何规定，这不能不说是立法上的一个严重疏漏。一项权利保护机制能否为法律所规定、认同，取决于该项权利机制能否在社会生活中发挥其调整、规范某一社会关系的作用。如果一项权利保护机制既能平衡当事人的利益，又能维护社会秩序的良性、有序互动，那么法律就应顺应这种要求，规定这种权利机制，以促使其发挥积极作用。因此，如何借鉴外国立法，利用法律规定配偶权的保护机制，维护婚姻家庭关系的稳定，是一个我们无法回避的问题。
三 我国法律规范配偶权的概况及其法律保护
（一）我国法律规范配偶权的概况
2001年修改后的《婚姻法》在“总则”中增加规定：“夫妻应当互相忠实，互相尊重”，在“离婚”一章中增加规定：“重婚或有配偶者与他人同居的”，视为感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。在“救助措施与法律责任”一章中规定，一方重婚的或有配偶者与他人同居，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿。修改后的《婚姻法》与修改前的《婚姻法》相比，对配偶权的内容和保护规定有一定突破，但仍然存在着诸多不足之处。主要表现在以下几个方面：
1、《婚姻法》对配偶权的规定过于简单、笼统
一是《婚姻法》只规定了夫妻双方都有实行计划生育的义务，但没有规定夫妻双方都有依法生育的权利。二是对同居权没有做出规定。配偶权的核心是同居权，婚姻是以两性为基础，以共同生活为目的的合法结合，性权利在夫妻之间不容侵犯，也不准伤害。对同居权的规定在于保护夫妻之间对对方性的拥有和尊重，然后修改后的《婚姻法》仍然缺乏这一方面的规定。三是对贞操义务缺乏具体的和强制性的规定。修改后的婚姻法既然在“总则”第四条纲领性的规定夫妻应当互相忠实，互相尊重，那么该内容应在分则中尤其是在“夫妻关系”中予以具体体现，但却没有规定相应的内容。四是对夫妻日常家事代理权没有做出规定在现实生活中，配偶一方代替另一方处理日常家事已经极为普遍，作为规范婚姻家庭关系的基本法却缺乏此方面的规定。
2、现行民事法律对配偶权的保护机制不完善
《婚姻法》以及《中华人民共和国民法通则》等民事法律对侵犯配偶权的认定，对有过一方的惩处缺乏明确、具体和完善的规定，以至于夫妻关系的行为主要靠社会舆论、风俗习惯和人们内心的信念来调整，道德伦理的谴责成为惩处侵犯配偶权行为的主要手段。应该承认，由于道德具有对人们在婚姻家庭领域行为的是非、善恶、美丑、荣辱进行评价的功能，对调整婚姻家庭关系起到一定的作用。然而道德谴责并不能代替法律制裁，它缺乏直接的强制力，难以惩处侵犯配偶权的一方或第三者，导致婚姻关系以外的第三人对他人婚姻关系的侵犯日益增长，因通奸、姘居等侵犯配偶权的行为引起的离婚案件呈上升态势。也正是由于法律缺乏对配偶权的强制有效的保护措施，使众多的受害配偶一方处于孤立无援的境地，有的受害者转求于用非正常的手段保护自己，如自杀、杀害对方或转向社会施以同态复仇等。因此，完善配偶权的保护机制势在必行。［4］
（二）我国对于配偶权的法律保护
对民事权利的法律保护是通过法律责任来实现的。当今婚姻家庭领域对配偶权的侵害行为日益严重。为此应综合运用民事、行政、刑事相结合的方式进行，以切实有效的保护公民的配偶权。
1、刑法对配偶权的保护
广州市人民政府关于修改《广州市行政规范性文件管理规定》的决定
广东省广州市人民政府
广州市人民政府关于修改《广州市行政规范性文件管理规定》的决定
广州市人民政府令第5号
《广州市人民政府关于修改〈广州市行政规范性文件管理规定〉的决定》已经第12届89次市政府常务会议讨论通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。
二○○五年十一月二十九日
广州市人民政府关于修改《广州市行政规范性文件管理规定》的决定
广州市人民政府决定对《广州市行政规范性文件管理规定》作如下修改：
一、第二条修改为：本规定所称行政规范性文件，是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。
行政规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市政府、各区政府以自己名义发布的行政规范性文件为政府规范性文件；政府职能部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称部门）以自己名义发布的行政规范性文件为部门规范性文件。
二、增加一条作为第三条：政府及其部门内部管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的内部公务规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。
三、原第三条改为第四条，并修改为：本市市、区政府及各部门行政规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动，适用本规定。
本规定所称制定，包括行政规范性文件的制定、修改和废止。
四、增加一条作为第五条：下列机构不得制定行政规范性文件：
（一）临时性机构；
（二）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
（三）部门的内设机构。
五、增加一条作为第六条：违反本规定制定、发布的行政规范性文件自始无效，公民、法人或其他组织有权拒绝执行。
六、原第四条改为第七条，并修改为：制定行政规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，行政规范性文件原则上不作重复规定。
七、原第五条改为第八条。
八、原第六条改为第九条。
九、原第七条改为第十条，并修改为：行政规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。
行政规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”和“通告”等。涉及实体内容的一般用“规定”、“办法”、“细则”等。
行政规范性文件的名称不影响其性质。
十、增加一条作为第十一条：起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。
十一、原第八条改为第十二条，并修改为：起草行政规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。
起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。
十二、增加一条作为第十三条：公民、法人或者其他组织对行政规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当研究处理，将意见采纳情况反馈给提出意见或建议的公民、法人或者其他组织，并在草案说明中载明。
十三、原第九条改为第十四条，第一款修改为：政府规范性文件可以由政府有关部门或者政府法制机构组织起草。
十四、原第十条改为第十五条，并修改为：行政规范性文件的起草单位应当充分征求除政府法制机构以外的其他相关部门、机构的意见。认为有必要的，可以由两个以上部门、机构联合起草。
相关部门、机构对行政规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
十五、原第十一条改为第十六条，并修改为：部门规范性文件或者由部门组织起草的政府规范性文件，应当由部门法制机构统一审核、修改，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。
部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。
十六、原第十二条改为第十七条，第一款修改为：部门组织起草的政府规范性文件，形成送审稿后，报政府审议。报政府审议的政府规范性文件送审稿，在正式发布前应当由政府办公厅（室）转送政府法制机构审核。
十七、增加一条作为第十八条：行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过五年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。
行政规范性文件有效期届满前六个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。
重新修订的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件。部门规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查。
十八、原第十三条改为第十九条，第一款修改为：部门规范性文件，依照本规定第十六条经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送本级政府法制机构审查。
十九、原第十四条改为第二十条。
二十、原第十五条改为第二十一条，并修改为：部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：
(一)送审的公函；
(二)部门规范性文件送审稿（书面和电子文本各一份）；
(三)部门规范性文件的说明（包括制定部门规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构的意见等）；
(四)征求意见的有关材料（包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳的情况及其说明等）；
(五)起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(六)其他有关材料。
二十一、原第十六条改为第二十二条，并修改为：符合本规定第二十一条规定的部门规范性文件送审申请，政府法制机构应当受理并出具受理回执。
提交的材料不符合本规定第二十一条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
二十二、原第十七条改为第二十三条，第二款、第三款修改为：争议较大、内容复杂，或涉及其他重大复杂问题，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。
政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。
二十三、增加一条作为第二十四条：因情况紧急，需要迅速制定行政规范性文件的，可以不受本规定第十二条、第二十二条第二款、第二十三条规定的约束。
前款所称情况紧急是指：
（一）发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；
（二）执行上级机关的紧急命令和决定。
二十四、原第十八条第一项改为第二十五条，并修改为：对符合本规定的部门规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见。
对不符合本规定第九条、第十条规定的，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。
二十五、原第十八条第二项改为第二十六条，并修改为：部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：
（一）违反本规定第七条、第八条规定的；
（二）制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（三）有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门、机构充分协商或协商不成的。
政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。
二十六、原第十九条改为第二十七条。
二十七、原第二十条改为第二十八条，并修改为：送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理。
二十八、原第二十一条改为第二十九条，并修改为：送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到政府法制机构的书面审查意见之日起十个工作日内以书面形式提出异议，说明理由，提请政府协调解决。
二十九、增加一条作为第三十条：行政规范性文件应当向社会统一发布。未向社会统一发布的行政规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。
三十、原第二十三条改为第三十一条，并修改为：市政府规范性文件、市政府部门制定的部门规范性文件统一发布的载体是《广州政报》。《广州政报》登载的行政规范性文件文本为标准文本。在《广州政报》发布的行政规范性文件，还应当同时在政府公众信息网络和其他公众媒体上发布。
三十一、原第二十条改为第三十二条，并修改为：市政府规范性文件，经市政府审议通过后，由市政府办公厅负责发布。
发布市政府部门制定的部门规范性文件，应当经制定部门主要负责人签署；两个以上部门联合制定的部门规范性文件，由各部门主要负责人共同签署。制定部门主要负责人签署后，应当送原审查的政府法制机构核对；经核对无误的，由原审查的政府法制机构送政府办公厅统一发布。
依照本规定第三十四条需要立即发布执行的市政府及其部门制定的行政规范性文件，市政府办公厅或制定部门可先行通过政府公众信息网络和其他公众媒体发布执行，但事后仍须依照本条前款和本规定第三十一条的规定统一发布。
三十二、增加一条作为第三十三条：区政府及其部门制定的行政规范性文件的统一发布制度由区政府规定。
三十三、原第二十四条改为第三十四条。
三十四、原第二十五条改为第三十五条，并修改为：行政规范性文件的解释权属于制定该行政规范性文件的政府或部门。
三十五、原第五章标题修改为：区政府规范性文件备案。
三十六、原第二十六条改为第三十六条，并修改为：区政府制定的政府规范性文件，应当自发布之日起十五日内，送市政府法制机构备案。
三十七、原第二十七条改为第三十七条，并修改为：区政府规范性文件备案，应当向市政府法制机构提交下列材料：
(一)送请备案的公函；
(二)行政规范性文件正式文本或者废止行政规范性文件的决定（书面和电子文本各一份）；
(三)制定行政规范性文件的说明；
(四)制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(五)已公开发布的证明材料；
(六)其他需要备案的材料。
三十八、原第二十八条改为第三十八条，并修改为：市政府法制机构对备案的区政府规范性文件进行合法性审查。
备案的区政府规范性文件违反本规定第七条、第八条的，由市政府法制机构提出撤销或者责令改正的建议，报本级政府决定。
三十九、原第二十九条删除。
四十、原第三十条改为第三十九条，并修改为：各级政府及其部门应当定期对其制定的行政规范性文件进行清理，根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的行政规范性文件进行修订或者废止。
政府规范性文件的清理，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。原起草部门或政府法制机构应当根据清理情况提出对政府规范性文件的处理建议，报政府决定。
四十一、原第三十一条改为第四十条，并修改为：市政府法制机构负责对市政府部门、区政府的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
区政府法制机构负责对本区政府部门及镇政府的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
部门的法制机构负责对本部门的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
四十二、原第三十二条改为第四十一条，并修改为：政府法制机构对行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：
(一)对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效；
(二)对未经备案的区政府规范性文件，市政府法制机构可以向市政府提出撤销或责令改正的建议；
(三)违反本规定制定行政规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，或者由于执行无效的行政规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制机构可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；
(四)不依照本规定送审或者备案、发布行政规范性文件的，政府法制机构应当要求改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
四十三、原第三十三条改为第四十二条，并修改为：公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件不符合本规定的，可以向政府法制机构提出审查的建议。政府法制机构应当进行审查，并答复提出审查建议的公民、法人或其他组织。
四十四、原第三十四条改为第四十三条，并修改为：政府法制机构不履行行政规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，由监察机关追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
四十五、原第三十五条改为第四十四条，并修改为：县级市政府及其部门、镇政府、街道办事处的行政规范性文件的制定和管理参照本规定执行。
四十六、原第三十六条改为第四十五条。
本决定自2006年1月1日起施行。
《广州市行政规范性文件管理规定》根据本决定作相应的修正，重新公布。广州市行政规范性文件管理规定
第一章总则第一条为加强我市行政规范性文件的管理，确保依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政规范性文件，是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。
行政规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市政府、各区政府以自己名义发布的行政规范性文件为政府规范性文件；政府职能部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称部门）以自己名义发布的行政规范性文件为部门规范性文件。
第三条政府及其部门内部管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的内部公务规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。
第四条本市市、区政府及各部门行政规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动，适用本规定。
本规定所称制定，包括行政规范性文件的制定、修改和废止。
第五条下列机构不得制定行政规范性文件：
（一）临时性机构；
（二）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
（三）部门的内设机构。
第六条违反本规定制定、发布的行政规范性文件自始无效，公民、法人或其他组织有权拒绝执行。
第七条制定行政规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，行政规范性文件原则上不作重复规定。
第八条制定行政规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施。
第九条行政规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
第十条行政规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。
行政规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”和“通告”等。涉及实体内容的一般用“规定”、“办法”、“细则”等。
行政规范性文件的名称不影响其性质。
第二章起草第十一条起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。
第十二条起草行政规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。
起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。
第十三条公民、法人或者其他组织对行政规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当研究处理，将意见采纳情况反馈给提出意见或建议的公民、法人或者其他组织，并在草案说明中载明。
第十四条政府规范性文件可以由政府有关部门或者政府法制机构组织起草。
部门规范性文件由其内设的有关业务机构或者法制机构具体负责起草。
起草行政规范性文件，可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十五条行政规范性文件的起草单位应当充分征求除政府法制机构以外的其他相关部门、机构的意见。认为有必要的，可以由两个以上部门、机构联合起草。
相关部门、机构对行政规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
第十六条部门规范性文件或者由部门组织起草的政府规范性文件，应当由部门法制机构统一审核、修改，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。
部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。
第十七条部门组织起草的政府规范性文件，形成送审稿后，报政府审议。报政府审议的政府规范性文件送审稿，在正式发布前应当由政府办公厅（室）转送政府法制机构审核。
政府法制机构组织起草的政府规范性文件送审稿，经政府法制机构领导集体讨论通过后报政府审议。
第十八条行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过五年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。
行政规范性文件有效期届满前六个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。
重新修订的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件。部门规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查。
第三章部门规范性文件的审查第十九条部门规范性文件，依照本规定第十六条经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送本级政府法制机构审查。
未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。
第二十条送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各个部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。
第二十一条部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：
(一)送审的公函；
(二)部门规范性文件送审稿（书面和电子文本各一份）；
(三)部门规范性文件的说明（包括制定部门规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构的意见等）；
(四)征求意见的有关材料（包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳的情况及其说明等）；
(五)起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(六)其他有关材料。
第二十二条符合本规定第二十一条规定的部门规范性文件送审申请，政府法制机构应当受理并出具受理回执。
提交的材料不符合本规定第二十一条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
第二十三条政府法制机构应当在受理之日起十个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。
争议较大、内容复杂，或涉及其他重大复杂问题，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。
政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。
第二十四条因情况紧急，需要迅速制定行政规范性文件的，可以不受本规定第十二条、第二十二条第二款、第二十三条规定的约束。
前款所称情况紧急是指：
（一）发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；
（二）执行上级机关的紧急命令和决定。
第二十五条对符合本规定的部门规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见。
对不符合本规定第九条、第十条规定的，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。
第二十六条部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：
（一）违反本规定第七条、第八条规定的；
（二）制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（三）有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门、机构充分协商或协商不成的。
政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。
第二十七条政府设部门规范性文件审查专用章。
政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖部门规范性文件审查专用章。
第二十八条送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理。
第二十九条送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到政府法制机构的书面审查意见之日起十个工作日内以书面形式提出异议，说明理由，提请政府协调解决。
第四章公布与解释第三十条行政规范性文件应当向社会统一发布。未向社会统一发布的行政规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。
第三十一条市政府规范性文件、市政府部门制定的部门规范性文件统一发布的载体是《广州政报》。《广州政报》登载的行政规范性文件文本为标准文本。在《广州政报》发布的行政规范性文件，还应当同时在政府公众信息网络和其他公众媒体上发布。
第三十二条市政府规范性文件，经市政府审议通过后，由市政府办公厅负责发布。
发布市政府部门制定的部门规范性文件，应当经制定部门主要负责人签署；两个以上部门联合制定的部门规范性文件，由各部门主要负责人共同签署。制定部门主要负责人签署后，应当送原审查的政府法制机构核对；经核对无误的，由原审查的政府法制机构送政府办公厅统一发布。
依照本规定第三十四条需要立即发布执行的市政府及其部门制定的行政规范性文件，市政府办公厅或制定部门可先行通过政府公众信息网络和其他公众媒体发布执行，但事后仍须依照本条前款和本规定第三十一条的规定统一发布。
第三十三条区政府及其部门制定的行政规范性文件的统一发布制度由区政府规定。
第三十四条行政规范性文件一般应当自公开发布之日起三十日后施行。但公开发布后不立即施行将有碍行政规范性文件施行的，可以自公开发布之日起施行。
第三十五条行政规范性文件的解释权属于制定该行政规范性文件的政府或部门。
第五章区政府规范性文件备案第三十六条区政府制定的政府规范性文件，应当自发布之日起十五日内，送市政府法制机构备案。
第三十七条区政府规范性文件备案，应当向市政府法制机构提交下列材料：
(一)送请备案的公函；
(二)行政规范性文件正式文本或者废止行政规范性文件的决定（书面和电子文本各一份）；
(三)制定行政规范性文件的说明；
(四)制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(五)已公开发布的证明材料；
(六)其他需要备案的材料。
第三十八条市政府法制机构对备案的区政府规范性文件进行合法性审查。
备案的区政府规范性文件违反本规定第七条、第八条的，由市政府法制机构提出撤销或者责令改正的建议，报本级政府决定。
第六章监督与责任第三十九条各级政府及其部门应当定期对其制定的行政规范性文件进行清理，根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的行政规范性文件进行修订或者废止。
政府规范性文件的清理，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。原起草部门或政府法制机构应当根据清理情况提出对政府规范性文件的处理建议，报政府决定。
第四十条市政府法制机构负责对市政府部门、区政府的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
区政府法制机构负责对本区政府部门及镇政府的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
部门的法制机构负责对本部门的行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
第四十一条政府法制机构对行政规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：
(一)对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效；
(二)对未经备案的区政府规范性文件，市政府法制机构可以向市政府提出撤销或责令改正的建议；
(三)违反本规定制定行政规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，或者由于执行无效的行政规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制机构可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；
(四)不依照本规定送审或者备案、发布行政规范性文件的，政府法制机构应当要求改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第四十二条公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件不符合本规定的，可以向政府法制机构提出审查的建议。政府法制机构应当进行审查，并答复提出审查建议的公民、法人或其他组织。
第四十三条政府法制机构不履行行政规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，由监察机关追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第七章附则第四十四条县级市政府及其部门、镇政府、街道办事处的行政规范性文件的制定和管理参照本规定执行。
第四十五条本规定自2004年4月1日起施行。《广州市规范性文件备案办法》同时废止。