安徽省池州市人民政府办公室


关于印发池州市主城区最低收入家庭廉租住房管理办法的通知

池政办〔2007〕55号


池州市人民政府办公室关于印发池州市主城区最低收入家庭廉租住房管理办法的通知

各县、区人民政府，九华山风景区、开发区、站前区管委会，市政府各部门、各直属机构：
　　《池州市主城区最低收入家庭廉租住房管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。




二〇〇七年七月二日


池州市主城区最低收入家庭廉租住房管理办法

　　第一章 总 则

　　第一条　为建立和完善多渠道的住房供应体系，解决主城区城市居民最低收入家庭的住房困难问题，根据建设部、财政部、民政部、国土资源部、税务总局《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《安徽省城镇廉租住房管理办法》，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称廉租住房，是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租赁住房补贴或者以低廉的租金配租的具有社会保障性质的普通住房。
　　本办法所称发放租赁住房补贴是指向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。
　　本办法所称实物配租是指向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。
　　第三条 本办法适用范围为本市主城区。本市廉租住房配租方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租为辅。
　　第四条 市建委负责本市主城区城镇最低收入家庭廉租住房建设、供应和管理的统筹协调工作。市房管局负责廉租住房具体管理工作。
　　市财政、民政、发展改革、物价、劳动保障、税务、国土资源、规划、审计、监察、住房公积金管理等部门应当按照各自职责，协助做好廉租住房的建设、供应和管理工作。
　　贵池区政府负责做好廉租住房家庭调查摸底、统计、审核、登记工作，受市房管局委托组织实施廉租房的分配工作，协助做好廉租住房的建设和管理工作。

　　第二章 廉租住房的申请与审核

　　第五条 同时符合下列条件的家庭，可以申请享受廉租住房政策：
　　（一）已领取由民政部门审核发放的《最低生活保障金领取证》，且享受最低生活保障补助1年以上；
　　（二）家庭成员具有本市主城区常住居民户口且实际居住，并至少有一人取得本市主城区常住居民户口5年以上（含5年）；
　　（三）家庭人均住房建筑面积在10平方米以下（含私房和承租公房，不含10平方米）；
　　（四）家庭成员为2人（含2人）以上，并具有法定的赡养、扶养或者抚养关系。
　　第六条 实物配租仅面向老、弱、病、残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭，由市房管局会同贵池区政府制定具体的标准和条件。其它符合条件的家庭实行租赁住房补贴。
　　第七条 申请享受实物配租按下列程序办理：
　　（一）符合本办法第五条规定条件的家庭，由申请人持户籍证明、家庭成员身份证明、享受最低生活保障的有效证明、现住房状况证明向居住地社居委提出申请，并填写《池州市廉租住房实物配租申请表》。
　　申请廉租住房应当由申请家庭的户主作为申请人，户主不具有完全民事行为能力的，申请家庭推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人，同时其他具有完全民事行为能力的家庭成员应出具共同签名的书面委托书。
　　（二）社居委对申请材料进行初审，提出初审意见，并在社居委所在地公示，公示期为10日，经所在街道办事处复核后，报送贵池区政府。贵池区政府在30个工作日内安排区民政、公安等部门对申请家庭的情况进行入户调查，根据入户调查情况提出审定意见，并将审定结果在媒体上进行公示，公示期为15日，无异议的，由贵池区政府予以确认登记；有异议的，市房管局组织市监察、民政、公安等部门在30日内进行复查并作出复查结论。
　　（三）贵池区政府按住房困难程度和登记先后顺序对申请人提供廉租住房，并将分配结果予以公告。轮候配租时，烈军属、残疾人、省级以上劳动模范应当优先。
　　在轮候期间，申请人家庭基本情况发生变化的，申请人应及时向有关部门申报；经审核不符合申请条件的，取消轮候资格。
　　第八条 发放租赁住房补贴的家庭可以根据需要选择承租适当的住房，在与出租人达成初步租赁意向后，报市房管局审查。
　　市房管局参照本办法第七条规定的程序，对申请人是否符合廉租住房政策规定的条件进行审查。经审查同意后，申请人方可与房屋出租人签订廉租住房租赁合同；市房管局按规定标准向该家庭发放租金补贴，并将补贴资金直接拨付给出租人，用于冲减房屋租金。
　　第九条 廉租住房申请人对审定结果、轮候结果、配租结果有异议的，可以向市政府申诉。

　　第三章 廉租住房建设

　　第十条 廉租住房的来源如下：
　　（一）市、区政府出资兴建的廉租住房；
　　（二）社会捐赠的符合廉租住房标准的住房；
　　（三）最低收入家庭承租的符合本市廉租住房标准的现租住公有住房；
　　（四）原承租户到期腾退的廉租住房；
　　（五）多渠道筹集的符合廉租住房标准的住房。
　　前款规定的廉租房源中，廉租住房所有权按照谁出资谁所有的原则确定；社会捐赠的廉租住房，其所有权归市政府，由市房管局管理。
　　第十一条 新建、筹集的用于廉租的普通住房，建筑面积一般应控制在45平方米以内。
　　第十二条 市、区政府对建设廉租住房在土地、规划、计划、税费等方面给予政策扶持。廉租住房建设用地实行行政划拨方式供应，建设中的行政事业性收费全免，经营性收费减半；廉租住房的租金收入涉及的地方税按有关优惠政策执行。
　　第十三条 廉租住房的资金主要通过下列渠道筹集：
　　（一）当年一定比例国有土地出让净收益；
　　（二）住房公积金部分增值收益；
　　（三）市直国有公房增值收益；
　　（四）社会捐赠和通过其他渠道筹集的资金。
　　第十四条 廉租住房资金实行财政预算管理，专户核算，专项用于廉租住房的建设、维修与廉租住房租赁补贴发放及其他有关支出。
　　第十五条 市房管局每年应向市财政局报送下一年度廉租住房资金专项收支预算，按规定程序报市政府批准后实施。

　　第四章 廉租住房管理

　　第十六条 廉租住房保障面积标准为上年度主城区人均居住建筑面积的50%。
　　廉租住房保障面积（含原居住的住房建筑面积），按该户家庭（家庭成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系）的实际居住人口计算。实际居住的人口由公安机关认定。
　　第十七条 符合条件的低保家庭只能租住一处面积与居住人口相当的廉租住房。
　　第十八条 廉租住房租金标准实行政府定价，原则上按照维修费和管理费两项因素计算确定。廉租住房租金标准和单位面积租赁住房补贴标准，由市物价局会同市房管局核定后，报市政府批准执行。
　　廉租住房租金补贴按月发放，计算公式如下：
　　月补贴金额[元]=（人均廉租住房保障标准面积－原人均居住建筑面积）[m2/人]×家庭实际居住人口[人]×单位面积租赁住房补贴标准[元/m2]
　　第十九条 符合廉租住房条件的家庭，只能享受租赁住房补贴、实物配租二种保障方式其中的一种。
　　第二十条 已准予实物配租的家庭，应与市房管局签订期限一年的《池州市城市廉租住房租赁协议》。协议应当明确廉租住房租金标准、腾退廉租住房的规定及违约责任等。
　　已准予廉租住房补贴的家庭，应与市房管局签订期限一年的《池州市城市廉租住房租金补贴协议》。协议应当明确租赁住房补贴标准、停止廉租住房补贴的规定及违约责任等。
　　租赁住房补贴家庭与出租人签订房屋租赁协议应报市房管局备案。配租家庭无正当理由拒绝接受廉租住房安排的，应当重新轮候。
　　第二十一条 最低收入家庭廉租住房保障实行一年一核的动态管理，并建立廉租住房管理档案。
　　享受廉租住房保障的家庭应当于每年12月31日前按程序如实申报家庭收入、家庭人口及住房变动情况。区政府应当对享受廉租住房保障的最低收入家庭的收入情况和住房情况进行复核，根据复核结果对享受廉租住房保障的资格、方式、额度等进行及时调整，并书面告知申请人。
　　第二十二条 廉租住房租金的收取、房屋养护维修和物业管理等工作实行市场化运作。市房管局应当加强监管。
　　第二十三条 承租廉租住房的家庭应当按照租赁合同的约定，按时足额交纳租金。
　　第二十四条 承租廉租住房的家庭不得将配租住房转租、转让、转借他人或者空置；不得将廉租住房的使用权上市交易；不得与其他住房进行调换；不得擅自加层、改建、扩建或者改变配租住房建筑结构、设施、设备；不得改变配租住房的使用用途。
　　第二十五条 配租期内，因户口迁出本市或家庭人均收入连续2年超过本市城市居民最低生活保障标准或住房情况发生变化不符合条件的，实物配租家庭应在3个月内腾退廉租住房，市房管局应核销其配租资格。
　　对情况发生变化，不符合发放租赁住房补贴的家庭，立即停止发放。
　　第二十六条 廉租住房管理应建立廉租住房报表制度，市房管局定期向政府有关部门送交廉租住房配租及租金补贴发放情况统计报表。

　　第五章 监督管理

　　第二十七条 最低收入家庭申请廉租住房违反本办法规定，不按时如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的，按程序由市房管局取消其申请资格；已骗取廉租住房保障的，责令其退出廉租住房并补交市场平均租金与廉租住房标准租金的差额，或者退还廉租住房租金补贴。
　　第二十八条 享受廉租住房保障的承租人有下列行为之一的，由市房管局收回其承租的廉租住房：
　　（一）将承租的廉租住房转借、转租和擅自与他人调换的；
　　（二）擅自改变房屋用途或者结构的；
　　（三）连续6个月以上未在廉租住房内居住的。
　　第二十九条 不按时交纳租金的，廉租住房产权人除责令其补齐租金外，依法加收滞纳金。
　　第三十条 贵池区政府、市房管局或者其他有关行政管理部门的工作人员，在廉租住房管理中利用职务上的便利，收受他人钱、物的，对已批准的廉租住房不依法履行监督管理职责的，或者发现违法行为不予查处的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章 附 则

　　第三十一条 本办法由市房管局负责解释。
　　第三十二条 本办法自发布之日起施行。

论保证人权利之保护

杨先旺

随着我国社会主义市场经济的逐布建立和完善，市场在资源分配上，逐渐占据了支配地位。在市场经济下，资本、原料、劳动力以及其它生产要素的流转速度越来越快，动态财产（指处于流转过程中的财产，主要包括债权等）较静态财产（指直接处于权利人控制下的财产，主要包括物权等）在财产的占有方式上将逐渐取得优势地位，这就要求法律应当从过去以保护静态财产为主要任务，转变为以保护动态财产为重点，以保护财产的动态安全，加速财产流转，促进社会主义市场经济体制健康快速地发展。
我国《担保法》的制定和实施，建立了较为完备的担保制度，有力地推动了我国社会主义市场经济的发展和完善。保证制度是一种重要的担保制度，虽然在立法技术和实践上都有了较大的发展，但是还存在一些疏漏之处，其完善还需要一个长期的渐进过程。我国现行法律偏重于对债权人利益的保护，而对债务人的保护较少，往往造成公民、法人或者其它经济组织不敢或不愿做保证人，这必然不能满足市场经济条件下，财产、资金迅速流转的需要，不利于社会主义市场经济的发展和完善。对保证人权利给予及时充分的保护，是担保制度的一项重要内容。
一 保证与其它担保方式相比较的优势及不足。
抵押权指债务人或第三人以财产作为债履行的担保，债务人不能履行到期务时，债权人所享有的处分该抵押财产并从中优先受偿的权利。抵押权属于担保物权之一，其本质属性在于它的物权性，所以它具有以下特性：1、支配性，是指债务人不履行到期债务时，债权人得不经债权人的同意，独立地、直接地处分抵押物，或者请求人民法院处分抵押物，并从取得的价款中优先受偿。2、排它性，表现为的抵押物的特定性以及抵押权的优先性和顺序性。而且在抵押物受到侵害时，可以适用物权法的保护方法。3、追及性，是指在债务期届满不能偿还时，抵押要人可以依据抵押权，追及抵押物之所在，就其交换价值使其债权得以清偿，并且不受时效和占有状态的限制。抵押权是担保物权中最理想、最广泛运用的形式，其优点在于：首先，它的担保效力可靠；其次，抵押不必转移抵押物的占有，其所有人仍然保留抵押物的使用价值，仅以交换其价值作为债权人的抵押。所以，抵押既可以发挥其经济作用，很适合于市场经济的要求，因此它在担保物权中适用的最为广泛。但是，抵押权也存在着令人难以预料的瑕疵，这就是抵押权的竞合。所谓抵押权的竞合是指在同一抵押物上同时存在二个或者二个以上抵押权。依据抵押权的顺序性原则，当一个物上同时存地几个抵押权时，应按照设立的顺序，依次按抵押物的价值为这几个抵押权提供担保，因此首先设立的抵押权优先于其它抵押权，仅以剩余的价值作为以后设置抵押权的债权的担保。而且我国《担保法》对于抵押权的公示制度没有明确规定，使得债权人对抵押物是否已存在着抵押权无从知晓，若此前存在着抵押权，则债权人的债权就得不到保障，不利于交易的安全。
留置权指依照约定合法占有他人之物的债权人，在其所享有的就该物所产生的债权已届满清偿期，而未受清偿以前，得留置该物以作为担保的物权。其成立要件是（1）须债权人合法占有债务人的动产。留置权人合法占有债务人的动产，其依据只能是合同，而非其它。（2）须债务人逾期不履行债务。（3）须债权与该动产有牵连关系。留置权的效力在于留置权人的占有权和优先权；并且留置权优先于抵押权。但是，留置权的适用范围较狭窄，仅适用于部分合同之债的担保。此乃其不足之出。
保证是指债的当事人以外的第三人履行债务负保证责任，如果债务人不能按期履行债务，由保证人代为履行或者赔偿损失的一种担保制度。保证的特征有以下几点：1保证是诺成性合同；2保证是单务合同；3保证是从属性合同。根据我国《担保法》规定，保证分为一般保证、连带保证、最高额保证。1）一般保证，当事人约定，当债务人到期不能履行债务时，由保证人承担清偿或者赔偿损失的责任的，为一般保证。2）连带保证，当事人在合同中约定，保证人与债务人对债务人承担连带责任的，为连带保证。3）最高额保证，是指保证人和债权人协议在最高额限度内，就一定期间连续发生的借贷合同或某项商品交易合同订立的保证合同。保证合同的效力主要存在于两个方面：一是债权人与保证人之间的效力。二是保证人与主债务人之间的效力。保证的优点在于，适用范围广，对任何债权债务关系都可以适用；灵活性强，法律规定了多种保证方式，当事人可以从中任意选择。其不足之处在于，对保证人的资信调查有一定的难度，稍有疏忽，就有可能造成债权的担保落空。
二 我国现行法律对保证人权利的保护及其疏漏。
《担保法》规定了较为完备的担保制度，在立法上给予保证人较多的保护，这确实是一大进步。主要是赋于保证人一系列对抗债权人及对于债务人的权利。主要有：1 保证优先于担保物权，即同一债权既有保证又有物的担保的，保证人仅对物的担保以外的债权承担保证责任；若债权人放弃担保物权的，则保证人得在债权人所放弃的权范围内，免除保证责任。2 规定了保证责任免除之事由：（一）主合同当事人双方恶意串通，骗取保证人提供保证的；（二）主合同当事人采取欺诈、胁迫等手段，使保证人在违背真实意思的情况下提供保证的。在这两种情况下，保证人的保证责任得以免除。3 在保证期间，债权人同意债务人转移债务的，应当取得保证人的书面同意，保证人对未经同意，保证人对未经同意而转让的债务不负保证责任。4 破产债权申请权，在人民法院受理债务人破产案件后，债务人破产时，如果债权人不申报债权，保证人可以申报破产债权，参与丰产财产的分配，预先行使追偿权。5、规定了较短的保证期间，保证期间债权人可以请求保证人履行保证义务的有效期间。在保证期届满后六个月以内，债权人不主张债权的，保证人的保证责任解除，而一般的讼诉时效为二年。
法律还赋预了保证人各种抗辩权，1、主债务人对于产生其债务的法律行为有撤销权时，保证人对债权人有拒绝履行保证责任的抗辩权。2、当主债务人对债务人有可供抵消的债权时，保证人对债权人有拒绝清偿的抗辩权。3、先诉抗辩权，又称检索抗辩权，保证人对于债权人未就主债务人的财产强制执行或执行担保物权而无效果前，对于债权人未就主债务人的财产强制执行或执行担保物权而无效果前，对于债权人得拒绝清偿的权利，是一种顺序利益。这种制度起源于罗马法，优士丁尼时期，第一次赋予保证人以“脱责照顾”，根据这种照顾，被起诉的保证人可以向债权人提出抗辩，让他要求主债务人先履行债务。这样使保证人债务不再完全与主债务人的债务相同，使保证人的地位较债务人优越，促使主债务人积极主动地履行债务，使债权目的得以实现。相反，若主债务人尚有履行能力，而怠于履行，债权人就急于要求保证人发行债务，则于保证制度设的置目的相去甚远。连带保证，一般视为保证人放弃先诉抗辩权。为了保护债权人的合法利益，法律规定在一下几种情况下保证人不得行使先诉抗辩权：1)主债务人住所、营业所或者居所变更，以至债权人无法向他请求清偿或无法强制执行其财产的；2)主债务人宣布破产的；3）主债务人的财产不足以清偿债务的；4）主债务人隐匿财产，以至债权人无法强制执行的。
这些制度的建立，无疑加强了对债务人权利的保护，但是这些制度还没有形成一个完整的体系，存在着不少不足之处，在不少情况下有使保证人遭受损失之虞，致使公民、法人或其它经济组织不敢或不愿承担保证责任。第一，我国《担保法》第十九条规定：“当事人对保证方式没有约定或者约定不明确的，按照连带责任保证承担保证责任。”这与大陆法系各国均采用的担保原则（即除非当事人约定承担连带保证责任或保证人放弃顺序利益，通常均视为一般保证）相悖。这无疑有利于债权人和债务人，对保证人非常不利，存在着明显的弊端：第一，加重了保证人的负担，可能使主债务人在有履行能力的情况下，不积极的履行债务，而把希望寄托于保证人代为履行上，这与设立保证以促使债务人发行债务的初衷相违背；第二，不符合保证债务的补充性原理，所谓补充性是指只有在主债务人不履行债务时，保证人才履行其保证责任。因此保证合同是以主债务人之不履行为停止条件的合同，只有主债务人不履行债务后，并应债权人的请求，保证人才履行其保证责任。由此也就决定了主债务人对债权人来讲，是第一顺序的，而保证人则是第二顺序的；3）有悖于过错责任原则这一民法基本原则，保证合同是债权人和保证人之间的合同，保证方式没有约定或约定不明，既可能由于债权人的过错，也可能是由于保证人的过错造成的，《担保法》这一立法例，使得保证人可能因债权人的过错而承担不利的法律后果，造成债权人与保证人在权利上的不对等，显然是不公平的。其次，依据《民法通则》第五十九条的规定，行为人对行为内容有重大误解的或者显失公平的，利益受到损害的一方当事人有权请求人民法院或者仲裁机构予以变更或撤销。依此主债务人对债权人享有变更撤销权时，保证人对债权人有权拒绝清偿。这一规定忽略保证人的存在，对保证人的权利造成潜在的损害，这是因为：1、此变更撤销权的除期限为一年，当超过除诉期限后，保证人的抗辩权随变更撤销权的消灭而消灭，保证人应负保证责任；2、主债务人抛弃变更撤销权，不仅是对自己权利的抛弃，而且对保证人的权利造成不利影响，有可能使其承担因此而形成的不利后果；3、对于原合同的瑕疵，与此利害攸关的保证人应享有采取相应的救济措施的权利；4、原合同的瑕疵是由于债权人或债务人的过错造成的，保证人则与此无关，所以由保证人来承担别人过错造成的不利后果，与过错责任原则是相违背的。最后，法律也没有赋予保证人对抗主债务人的各种权利，保证人对债权人行使代位权、撤销权的督促权等。由于这些不足，使得找保证人变得非常困难，不利于资金的迅速流通，以及社会主义市场经济的建立和完善。
三 建立有效保护保证人权利的制度
债的保证关系涉及三个法律关系，第一个是债权人和主债务人之间的债权债务关系，第二个是主债务人与保证人之间的委托保证关系，第三个是债权人与保证人之间的保证合同关系，所以保证人是保证关系的当事人之一。当主债务人行为对债权有损害，危及债务的履行时，保证人就有代为履行或者赔偿损失之虞，所以，他应当享有与债权人和主债务人平等的权利义务，为保护其权利，他不仅应享有对债权人的各种抗辩权，而且应享有对于主债务人的类似与债权人的监督权。笔者认为，首先，当债权人对主债务人享有代位权或撤销权时，保证人应有对债权人的督促权，所谓督促权是指督促债权人行使权利的权利，其行使条件为：1、债权人应当行使代位权或撤销权；2、债权人放弃行使权利；3、有可能对保证人的权益造成不利影响。代位权指债权人以自己的名义行使债务人权利之权利，是一种从属于债权的特别权利，属广义的形成权。当债务人享有对第三人的权利而又怠于行使，致使其财产应当增加而不能增加，危害债权时，债权人可以代位行使属于债务人的权利，以增加债务人的财产，使债权得以实现。代位权是债务人行使债务人的权利，其效果应当归债务人。撤销权，又称“废罢诉权”，指债务人对于债务人所为的危害债权的行为，得申请人民法院予以撤销之权利。当债务人与第三人实施民事法律行为，使其作为债权担保的责任财产不当减少，危及债权利益时，主权人可以申请人民法院撤销债务人和第三人的法律行为，以恢复债务人的财产，使　债权得到保障。当保证人发现主债务人有危害债权的行为时，应当有权以书面形式通知债权人，督促其行使代位权或撤销权，债权人若拒不行使权利，保证人得申请人民法院免除其保证责任。其次，笔者建议在今后修改《担保法》或制定民法典时，采用国外通行的立法例，将一般保证作为普通的担保方式，连带责任保证则作为例外。也就是说，保证人在一般情况下享有先诉抗辩权，除非有排除性的约定。第三，建立有偿担保制度，保证人和债务人之间是一种委托关系，在法律上并没有排除实行有偿保证的可能性，债务人向保证人提供合理报酬是合乎民法中权利义务一致和公平原则的。为了适应不断发展的债权债务关系的需要，建议在金融机构中开展有偿提供保证的业务，或者建立专以有偿保证为经营范围的担保公司。在一般的保证关系中，允许债务人向保证人支付一定的报酬。其意义在于：有利于鼓励积极担任保证人，以满足债权债务关系不断发展的需要；有利于加速资金、财产的流通，拓宽金融业务，促进市场经济的快速发展。

作者单位:山东智祥律师事务所
邮箱：younglawyer@126.com