广东省中山市人民政府


中山市村级兴办公益事业筹资办法

　　第一条 为改革村提留征收使用办法，规范村级筹资兴办公益事业行为，维护村民合法权益，促进村级集体公益事业发展，根据农业部《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称筹资是指村民委员会为兴办公益事业在本村范围内向村民筹集资金的行为。
第三条 村级兴办公益事业筹资，遵照“一事一议”规定，按照量力而行、上限控制、民主决策、使用公开的原则进行。
第四条 村民委员会筹集资金应用于本村农田水利基本建设、植树造林和修建村级公(道)路等村内集体公益事业。
下列事项所需资金应当按照规定途径解决，不得以兴办公益事业名义向村民筹集：
(一)镇区村义务教育、中小学危房改造、校舍建设、改造薄弱学校和清偿旧债务；
(二)计划生育、优抚、民兵训练、卫生医疗、镇区内道路建设；
(三)村(组)干部报酬、村办公费、五保户供养、特殊困难户救济；
(四)宗教、宗族等场所、设施建设。
第五条 村级兴办公益事业筹资，按照本村人口收取，每人每年不得超过100元。
第六条 实施农村股份合作制的村，能够由集体股收益出资的，应不向村民筹集资金。
第七条 村级兴办公益事业筹资必须符合下列规定：
(一)村级兴办公益事业筹资，由村民委员会提出方案，经张榜公布征求村民意见后，召集村民会议讨论决定。
(二)村民会议应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村三分之二以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。
(三)人数较多或者居住分散的村，根据村民会议的授权，村民委员会可以召集村民代表会议讨论决定筹资事项。村民代表会议应当有依法产生的村民代表三分之二以上人员参加，村民代表会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
(四)村民委员会可以将当年若干村级兴办公益事业筹资事项一并提请村民会议或者村民代表会议讨论，但村民会议或者村民代表会议应当对筹资事项逐项表决。村民会议或者村民代表会议的筹资决定，要做好会议记录和备案。
(五)村民会议或者村民代表会议通过的筹资决定，村民委员会应当自通过之日起5日内报镇政府、区办事处备案。镇政府、区办事处应当依据法律、法规和本办法，对村民委员会报送的筹资决定及时进行审查；对不符合规定的，应当责令村民委员会立即纠正。
第八条 对家庭收入在本村平均线以下的农村革命烈士家属、因公牺牲或病故军人家属、革命伤残军人、复员军人、五保户、无劳动能力的残疾人以及其他生活特别困难的村民，应当减免其筹资任务。
第九条 对不承包土地并从事非农生产活动的村民(指没有缴纳农业税、农业特产税及其附加的村民)，可以按照权利义务对等的原则，经村民会议讨论，向其收取一定数额的资金，用于兴办村内集体公益事业。
第十条 村民委员会应当向村民开具广东省农民负担监督管理部门统一印制的筹资凭证。没有合法的凭证，村民有权拒绝出资。
第十一条 村级兴办公益事业向村民所筹资金(以下称村民出资)，属本村村民集体所有。村民委员会应当单独建账，专人管理，并做到专款专用，不得挪作他用。
村民主理财小组负责村民出资使用情况的监督。村民出资使用情况经民主理财小组审核后，由村民委员会张榜公布，接受村民监督。
村民委员会在召集村民会议或者村民代表会议讨论筹资事项时，应报告上一年度村民出资使用情况。
第十二条 除遇到特大防洪、抢险、抗旱紧急任务确需村民出劳，并经市政府批准可临时动用农村劳动力外，任何单位不得无偿要求村民出劳。
第十三条 市农民负担监督管理部门和镇政府、区办事处应当加强对村级兴办公益事业筹资的指导、监督、审计。对违反“一事一议”规定筹资的，应当责令村民委员会立即纠正。
第十四条 违反本办法强制村民筹资的，市农民负担监督管理部门和镇政府、区办事处应责令其限期改正并退还已筹资金。
第十五条 任何单位和个人不得以检查、评比、考核、达标等形式要求村民或村民委员会出资。
村民或村民委员会有权拒绝上述筹资要求。
第十六条 对违反本办法规定进行非法筹资的，村民或村民委员会可以向市农民负担监督管理部门和镇政府、区办事处举报。
接到举报的市农民负担监督管理部门和镇政府、区办事处应当予以登记、调查处理，并自接到举报之日起20日内书面答复举报人。
第十七条 村民委员会成员违反本办法有关规定的，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以依照《中华人民共和国村民委员会组织法》，对负有责任的村民委员会成员提出罢免事项。
第十八条 村民没有正当理由不承担筹资的，村民委员会应对其批评教育，经教育后拒不改正的，可以依照村民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。
第十九条 村民委员会及其成员或其他有关人员贪污、挪用所筹资金，应当予以追缴；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 本办法自发布之日起施行。

　　　　　　　　　中山市人民政府办公室
　　　　　　　　　　二○○二九月十一日



公 证 价 值 论

冯兴吾 康峰


内容摘要：公证的价值包括实体公正、程序公正和公证效益，这些价值是可以统一实现的。在公证实践中，应当坚持三种价值的有机统一，但三者之间又不可避免地发生矛盾和冲突，此时，应当坚持价值的衡平原则，最终确保公证价值的实现。

关键词：公证　价值　实体公正　程序公正　公证效益

　　价值是现代西方政治学理论和法学理论中经常使用的一个概念，通常用以下涵义界定：价值是“值得希求的美好事物的概念，或是值得希求的或美好的事物本身。……价值反映的是每个人所需求的东西、目标、爱好、希求、最终地位，或者反映的是人们心中美于美好的和正确事物的观念，以及人们‘应该’做什么而不是‘想要’做什么的观念。价值是内在的主观的概念，它所提出的是道德的、伦理的、美学的和个人喜好的标准。”公证的价值是公证活动能够满足国家与社会需求的积极有益的功能和效用。
　　如何确定公证的价值，是当前公证理论乃至司法制度理论中引人注目的问题，我国正处在经济变革的重要时期，特别是公证的发展处在十字路口，如何调整我国的公证的定位，需要对公证的价值进行理性的思考。
　　一、公证价值的理论基石
　　法的价值，就当代中国法学理论而言，是80年代从西方法学作品中引进的一个概念。英国法学家彼德·斯坦和约翰·得香德的《西方社会的法律价值》一书认为：“作为法律的首要目的，恰是秩序、公平和个人自由这三个基本的价值。”美国法学家拉斯威尔和麦克杜格尔首创一种政策法学，将权力、财富等价值作为法的目的，使人们尽可能广泛地分享价值。显然，他们是从“法律的目的”意义上使用“法律价值”概念的。
　　美国法学家庞德认为，在法律调整或安排背后，“总有对各种互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则”。“在法制史的各个经典时期，无论在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动”，从这一意义上说，法的价值就是评价准则。美国著名法学家Ｅ·博登海默在《法理学：法哲学与法律方法》一文中则使用了“法律的性质和作用”一词，从其探讨的内容来分析，意义近似于“法律价值”，但更偏重于揭示法律的客观属性和功能。
　　法律价值概念的多样性，主要是由这一概念内涵本身的复杂性决定的。价值是主客体之间需要与满足关系的产物。主体有人类整体、人类整体之下的群体以及人类个体三个层次；与之相适应，客体也包括与人类整体相对的外部世界（群体＋个体＋人以外的世界）、与人类群体相对的外部世界以及与人类个体相对的外部世界。构成价值的各个要素相互作用决定价值的生成，推动价值的变化，这是（哲学）价值规律的主要内容。影响价值变化的主要有主体需要、客体属性及实践三个要素。价值观念冲突的最终根源在于人类主体生存条件之差别和对立；直接根源则在于价值客体的差别和对立。本文认为，所谓公证的价值，是公证本身所固有的满足价值主体需要的属性，也是指公证基于其属性发挥其功能与作用的理想状态，它体现了公证对价值主体的某种效用，也反映了公证与价值主体之间的一种特殊关系即“价值关系”。
　　由于从“公证价值属性”、“公证价值倾向”、“公证价值关系”等不同侧面揭示公证的价值概念，公证的价值概念内涵上可能有分歧。但本文认为，问题不在于仅仅统一“公证价值”的概念的内涵，而在于以法的价值理论为基础，探寻公证的价值。
　　二、公证的价值目标
　　公证的价值目标是国家与社会通过公证活动所追求的结果。价值的属性要求满足国家与社会的需求，而国家和社会的需求具有多种性，因此，公证的价值目标也具有多元性。本文认为，公证的价值目标主要表现为三个方面：一是实现公证法律正义，这是公证的外在价值，保证公证结果的正确性；二是体现公证程序公证，这是公证的内在价值，突出公证程序的公平性；三是注意公证效益，这是公证的功利价值，强调公证的社会性。
　　㈠、公证法律正义
　　正义，通常又称公平、公正、正直、合理等。从实质意义上看，正义是一种观念形态，是一种经济基础之上的上层建筑。恩格斯在批判蒲鲁东关于“永恒的公平”的唯心史观时指出，“这个公平却始终只是现存经济关系在其保守方面或在其革命方面的观念化、神圣化的表现。”
　　正义是司法制度，包括公证制度的永恒的追求。在公证领域，正义有二层涵义：一是实体正义，即公证结果的正义；二是程序正义，即公正过程的正义。正义对公证结果的要求就是公证处依据事实和法律、法规、规章，独立办理公证事务，不受其他单位、个人的非法干涉。
　　美国哲学家罗尔斯论述了社会正义和个人正义之分以及实质正义和形式正义之分，指出“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”正义也是公证制度的首要价值，是公证制度建立的合理依据之一，稳定的社会秩序，是人类生产和生活得以维持的基本条件。为了维护社会主义法制，预防纠纷，减少诉讼，国家必须建立健全国家公证制度，公证是国家公证机构根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益。公证制度的功能之一就是促进实体正义的实现，保证公证结论最大限度符合法律、法规的规定。可以说，实体正义是启动公证程序的逻辑起点，又是公证运行的最终归宿。任何抛弃法律正义的价值目标，公证制度就丧失了存在的客观依据。
　　在公证过程中，为实现公证的正义，必须注意两个环节：一是发现真相，实现结果正义的关键是真实发现，只有查明案件的真实情况，分清是非曲直，才能为最终正确适用法律奠定客观基础；二是正确适用法律，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性。在这两个环节，公证过程都是实现实体正义的手段。从程序到结果的逻辑关系分析，实体结果产生于公证程序，因此，没有公证程序正义也就不可能有公证实体正义。为保障公证实体正义，公证员在公证活动中严格遵守法律的规定的同时，也要根据《公证程序规则》等规定履行职责。
　　其一，要实现法律正义，在公证工作中必须首先查清案件的事实，然后根据案件的事实正确适用法律。事实没有查清，甚至认定的事实有错误，法律正义就丧失了根基。由于案件事实都是已经发生的事实，公证中查明案件事实的途径，只能是借助具有客观性、合法性、关联性的证据来认定，要全面审查案件，正确地判断、运用证据。
　　其二，要实现法律正义，公证人员必须在查明案件事实的基础上正确适用法律，主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国拍卖法》等相关法律。公证机关是国家的证明机关，必须坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，正确适用法律。如证明当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，合同内容符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，合同上双方当事人的签字、印鉴属实。公证机关根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国公证暂行条例》和《公证程序规则》的规定，赋予公证书具有强制执行的效力。
　　㈡、公证程序公正
　　法律正义即实体正义是公证制度追求的价值目标，但在公证过程中如果缺乏公正的程序，实体正义将难以实现。程序公正是公证制度的又一价值目标，具有独立于结果公正的正义标准。西方的法律格言曾指出：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”这里的“正义”是指法律正义即实体正义，“看得见的方式”就是指程序的公平性与合理性。
　　公正是公证制度的永恒标志和基本价值。实践已经证明，一些公证人员“重实体、轻程序”的观念使其在公证过程中忽视程序，导致结果难免出现随意性、片面性等弊端，损害了公证机关的公信力。程序公正不仅有利于实现法律正义，而且可以增强人们对公证结果的认同和信任，还可以为社会提供积极的导向作用，强化社会公众的守法意识，从公正的程序中汲取公正的观念，获得公正的力量。为实现程序公正的要求，公证制度应具有下列属性：一是公证程序的科学性；二是公证程序的公开性；三是公证当事人的参与性；四是公证结果的制约性等。
　　其一，要在公证过程中实现程序正义，就必须遵守法律、法规规定的公证程序。在公证过程中，公证人员应当公正地对待当事人，充分听取他们的意见，尊重并保障他们的权利和合法利益。如当事人认为公证人员是公证事项的当事人或当事人的近亲属，与该公证事项有利害关系，与该公证事项的当事人有其他关系，可能影响正确办证的，有权提出回避申请。
　　不尊重和保障当事人的权利，就是程序上不公正，就难以保证公证案件得到公正处理。
　　其二，要重视审查证据的合法性。收集证据的合法性，不仅是证据的基本特征，也是公证程序的具体要求。如公证人员应当通过询问证人、调取书证、物证、视听资料、现场勘验、进行鉴定等方式，认真收集证据。公证人员外出调查，除调取书证外，应由两名公证人员共同进行，特殊情况只能一名公证人员进行调查的，应有一名见证人在场，见证人应当在笔录上签名。
　　其三，要严格遵守法定的程序。程序是国家权力的规制以及对当事人权利的保护，公证也必须以程序合法为前提，而违反法定程序往往是以牺牲当事人权利为代价。《公证程序规则》、《遗嘱公证细则》、《开奖公证细则》等对公证的程序作了一系列具体的规定，在重实体、轻程序的观念指导下，有的公证人员在办理遗嘱公证中，只有一名公证人员在场；有的虽然有两名公证人员在场，但均没有公证员资格；有的对年老体弱、病危、盲聋人没有进行录音或录像等等，这些做法都是错误有害的。只有严格程序，才能树立和维护公证的公正形象，维护公证的权威。
　　其四，公证的结果有制约性表现为公证书的效力。公证书的效力又称公证的效力，是指公证证明的适用范围和对人的约束力。我国公证书具有三种效力，即证据效力、强制执行效力、法律要件效力。证据效力是指公证书是一种可靠的依据，具有特殊的证明力，可供接受者直接采用，而无需复查。如《中华人民共和国民事诉讼法》第67条规定：“经过法定程序公证证明的法律行为，法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。”强制执行效力是指经过公证证明的追偿债款或物品，有价债券的债权文书，债务人不履行债务时，债权人可持该公证文书和执行证书直接向有管辖权的人民法院申请强制执行。如《中华人民共和国公证暂行条例》第4条第10款规定：“对于追偿债款、物品的文书，认为无疑义的，在该文书上证明有强制执行的效力。”《中华人民共和国民事诉讼法》第218条第1款规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。”公证的法律要件效力是指在特定条件下，公证证明成为某些法律行为成立的必要条件时，对当事人产生的约束力。即不申办公证就不能产生法律效力。如《中华人民共和国继承法》第20条规定：“遗嘱人可以撤销、变更自己所立的遗嘱。立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。自书、代书、录音、口头遗嘱，不得撤销、变更公证遗嘱。”即立遗嘱人撤销、变更公证遗嘱必须采用公证方式。
　　㈢、公证效益
　　美国经济分析法学家罗伯特·波斯纳认为，经济学是对法律进行规范分析的有力工具，在一个资源有限的世界里，效益是公认的法律价值，表明一种行动比另一种行动更有效，当然也是制定公共政策的一个重要因素。公证在运作过程中，需要耗费大量的公证资源。为了提高公证活动的效益，就应当将减少公证资源的耗费作为公证活动的重要目标之一，并在设计和评价公证程序时将其作为一个重要标准考量。
　　公证效益作为公证的价值目标，是公证的法律正义和公证的程序公正的逻辑结果。公证效益是公证活动在实现法律正义、程序公正所达到的综合效果，是由法律正义、程序公正滋生的价值目标，包括公证效率、公证效果二个方面，是效率与效果的有机统一，是经济效益和社会效益的统一，是公证资源自身配置和其他社会资源配置的统一。公证效率指资源投入与所办案件数量、质量的关系；公证效果则包括当事人的态度，社会公众的态度，公证对社会的影响和作用等。评价公证效益的高低主要包括以下方面：一是公证周期的长短；二是公证程序的繁简；三是公证成本与公证案件之数量、质量的比例；四是当事人对公证活动的满意程度；五是公证结果被采信的情况；六是公证工作在社会舆论中的公信力；七是公证结果被社会公众的认知程度等。公证机关为使公证活动获得最大的公证效益，应注意以下主要问题：
　　其一，重视公证的及时性，缩短办证的周期及时公证。缩短办证周期，不仅有利于节约国家资源，也有利维护当事人的合法权益，从国家的利益分析，及时公证可以节约公证资源，还有利维护社会秩序。因为，法律正义在越短的时间里实现，社会效果就越好，但是，公证的及时性，也不能说公证用的时间越少越好。为了体现公证程序的要求，在公证期间，不能片面追求公证效率而忽视法定程序，更不能无视当事人的权利而盲目抢时间。如果损害了程序公正，及时公证则无价值，因此，公证的迟延或过快都会损害公证法律公正。只有在维护公证程序公正的前提下，尽快地公证，才符合公证效益的价值追求。
　　其二，减少中间环节，提高公证效率。从经济学分析，一个理性的经济人，都会以最少的成本谋求最大的利益。微观经济理论的建立是以一定的假设条件作为前提的。这里的合乎理性的“经济人”是被规定为经济生活中的一般人的抽象。“经济人”在一切经济活动中的行为都是合乎所谓的理性的，即都是以利已为动机，力图以最小的经济代价去追逐和获得自身的最大的经济利益。因此，节省公证人力、财力、物力资源，提高公证效益是公证机关的必然选择。公证机关要充分发挥公证人员的主观能动性，积极探索公证效率的措施。减少中间环节，节约公证成本，争取多办证、办好证。具体地说，可以采取以下措施：一是实行主办公证员制；二是实现公证服务承诺制，实行限时服务，对证件齐全、真实、合法的一般公证事项，自受理之日起七日内出证。特殊急用，当天出证；重大疑难的公证事项，应在一个月内出证。实行便民服务，对老弱病残等行动困难者申办公证或法人申办批量公证的，实行预约上门服务；三是采用各种手段改善公证工作方法，在保证公证质量的前提下，最大限度提高公证效率。
　　三、公证的价值冲突
　　公证的价值目标是协调统一的。公证法律正义、公证程序公正、公证效益三者之间相互依存、相互作用，是一个有机的整体。其一，公证法律正义是公证程序公正、公证效益的出发点和归宿。舍弃了公证的法律正义，公证程序公正、公证效益便丧失了基本内核；其二，公证程序公正是公证法律正义、公证效益的前提和保障。无视公证程序公正，公证法律正义，公证效益就失去了方向。其三，公证效益是公证法律正义、公证程序公正的要求和结果。没有了公证效益，公证法律正义、公证程序公正便失去了作用。但是，由于公证案件的复杂性程度加深，公证人员的认识能力有限，加之公证法律资源供给与需求的矛盾加重，公证的各项价值之间的冲突时有发生，并且有越演越烈的趋势。
　　㈠、公证法律正义与公证程序公正的冲突
　　公证法律正义与公证程序公正的冲突是某种情况下二种价值的对立。如果为了获取案件的真相，一切公证程序都可以忽略不计，调查，回避等没有规定，那么公证程序则毫无价值。如果重视公证程序公正，就有可能影响法律正义的客观，坚持个案的公证程序公正，就会牺牲个案的公证法律正义。
　　公证法律正义与公证程序公正的冲突，表现在以下两个方面：
　　其一，公证实体正义的完全实现是以牺牲公证程序公正为代价。实体正义的观念要求，为了实现实体正义，获取的证据材料只要是真实的，不管通过什么手段，什么渠道，即便是严重违反公证程序非法获得的，也应在公证过程中采用。牺牲公证程序公正获得的证据可能有助于实现公证实体正义，但必然以损害公证程序公正的尊严、牺牲公证程序公正为代价。
　　其二，公证程序公正会降低公证实体正义的实现程度。公证程序公正观念要求，坚持公证程序优先甚至至上，强调公证程序的独立价值。公证程序对于公证实体不具有服从性，而具有独立性，公证实体正义在公证程序公正面前必须作出让步。坚持公证程序主义，要求宣布违反公证程序的行为无效，非法获取的证据被剔除，其结果必然阻碍公证实体正义的实现，从而降低公证实体正义的实现程度。
　　㈡、公证法律正义与公证效益之间的冲突
　　公证法律正义的要求是依据事实和法律、法规、规章，独立办理公证事务，不办错、假证；而公证效益则要求在尽可能短的时间里，以较小的公证成本，终结公证程序，取得最大的公证效果。如果追求实现公证法律正义，可能需要无限期地收集证据。投入大量的人力、财力、物力。彻底实现公证法律正义，必然对每一个案件、每一个案件的每一个环节都要查个水落石出，最终导致公证效率低下，公证成本剧增，难以取得公证效益。如果仅注重公证效益，节约了公证资源，可能会在某个案件某个环节未查明案件真相前便终止了案件，导致公证法律正义无法实现。
　　公证实体正义和公证效益的冲突，主要表现在以下方面：
　　其一，公证资源的有限性限制了对公证实体正义的追求，公证需要国家投入司法资源，而国家的司法资源在一定时期内总是有限的。另一方面，受制于有限的公证资源，公证实体正义的实现并不是绝对的。如全国现有公证处3150家，其中1365家正改为事业体制，38家进行了合作制试点，全国有2700多家公证处设在县（市、区）。
　　其二，基于公证效益的考虑，公证实体正义的实现应当是有限的。因为对有些案件的公证，是符合公证实体正义的理念，但可能是违反公证效益的，是不经济的。