广东省广州市人民政府


关于《贯彻国务院和省政府改革劳动制度四个规定的补充办法》的通知
广州市人民政府



各区、县人民政府，市府直属各单位：
为更好地贯彻执行《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发〔1986〕77号）和省人民政府《关于颁布劳动制度改革四个实施细则的通知》（粤府〔1986〕134号），根据我市实际情况，制订本补充办法，请一并贯彻执行。
一、关于劳动合同制问题
（一）重新就业的劳动合同制工人，如工种、专业对口的，不再实行试用期；不对口的，经劳动或教育部门批准的职业学校、职业中学培训毕（结）业后，工种、专业已对口的，试用期可相应缩短。
（二）劳动合同制工人的初期工资，定级、调升工资，以及奖金、津贴（含特殊工种补贴）、加班工资，按本企业固定工的有关规定办理。
二、关于招工问题
（一）从农村招用工人、男工不超过三十周岁；女工不超过二十五周岁。招用被征地农民的年龄可按现行规定办理。
（二）实行先培训后就业和公开招工。待业人员凭待业证和职业技术培训毕（结）业证，待业职工凭职工待业证报考；其他人员凭街、镇劳动服务公司（劳动管理站）或所在单位证明报考。如职业技术培训毕（结）业生不能满足招工的需要，经区、县劳动服务公司批准，可直接从其他
待业人员中招收，但必须申报培训计划，并进行认真的专业培训，经考试合格才能上岗。
（三）任何单位和个人未经原单位同意不得雇用在职人员或招用未经处理的擅自离职人员。
（四）招用工人一般应在本市、县的城镇待业人员中招收。如确需从农村招工的，中央、部队、省属驻穗单位应报省劳动局审批；市、县属单位分别报市、县劳动局审批。涉及迁转户口、粮食关系的，按国务院和省、市有关规定办理。
（五）招工工作，必须在市、区、县劳动服务公司的指导、监督下进行，包括审查招工简章、确定招工地区（点）和招考办法。招考录用具体工作由用工单位组织施行，按规定办理录用手续。
用工单位应向区、县劳动服务公司一次过按招工人数每人二元的标准，缴交招工手续费。招考单位可向报名应招考试者，收取不超过一元的报名费。
三、关于待业保险问题
（一）广州市区（含经济技术开发区）的待业保险基金，由市劳动服务公司负责征集、管理；市属各县的待业保险基金，由各县劳动服务公司分别负责征集、管理。待业救济金由区（县）劳动服务公司或街（镇）劳动服务公司负责发放。
（二）中央、省、部队、外地驻本市、县单位和市驻县单位职工的待业保险，由所在市、县劳动服务公司负责征集管理。
（三）待业保险基金的缴纳，采取凭《工资基金手册》，年前备案测算，按月缴纳，年终结算，可委托银行以托收无承付的办法收缴。逾期不办理备案测算手续的，按上一年十二月缴纳的保险基金计征，并按每月递增5％加收滞纳金。
（四）国营企业职工标准的工资总额，应是干部、固定工人、劳动合同制工人、“混岗”的集体所有制工人和临时工的标准工资的总和。
行政事业单位劳动合同制工人工资总额应是基础工资、岗位工资和工龄津贴的总和。
（五）享受待业保险待遇的企业职工，应包括在国营企业“混岗”的集体所有制工人，但不包括独立核算、自负盈亏的全民带集体企业的职工。
供销社系统原全民所有制职工的待业保险待遇，可参照《国营企业职工待业保险暂行规定》执行。
（六）职工待业救济金的发放期限和标准：
宣告破产的企业职工或濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工，以及合同期满被解除合同的劳动合同制工人，在宣告破产、濒临破产法定整顿、解除劳动合同时，工龄满五年以上的，最多发给二十四个月的待业救济金。
其中：第一至十二个月，满五年至十年工龄的，每月按本人标准工资的60％发给；满十一年至十五年工龄的，每月按本人标准工资的65％发给；满十六至二十年工龄的，每月按本人标准工资的70％发给；满二十一年工龄以上的，每月按本人标准工资的75％发给。第十三至二十
四个月，每月按本人标准工资的50％发给；工龄满三年不满五年的最多发给十二个月的待业救济金，每月按本人标准工资60％发给；工龄满一年不足三年的最多发给六个月的待业救济金，每月按本人标准工资的60％发给；不满一年的不发。
辞退违纪职工或违纪解除劳动合同的劳动合同制工人，满五年以上工龄的，最多发给十二个月的待业救济金，发放标准每月按本人标准工资的60％发给；满二年不足五年工龄的，最多发六个月待业救济金，发放标准，每月按本人标准工资的50％发给；不满二年的不发。
待业救济金每月不足三十五元的按三十五元发给。
（七）职工待业期间的医疗费。工龄不满十五年的每月发给五元；工龄满十五年以上的每月发给七元。发放月份与发放待业救济金同。
（八）待业职工和待业保险基金的管理费，按待业保险基金总额的8％提取，划入市、县劳动服务公司在银行开设的帐户。年终节余不予征税，可转下年继续使用。
四、其他
（一）本补充办法同时适用于中央、省、部队和外地驻穗单位。不包括中外合资、合作、外资独资经营企业。
（二）本市过去颁发的有关劳动制度改革的规定，应以《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》、省人民政府《关于颁布劳动制度改革四个实施细则的通知》和本补充办法为准。
（三）本补充办法由市劳动局负责解释。




1987年4月10日
论抽象行政行为纳入行政复议的范围

马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。

一、抽象行政行为的概念及范围界定


抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。

二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径


根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督

从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督

从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督

根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性


如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要

我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要

由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要

我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。

四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性

（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据