论担保物权的竞合与实现/马江

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 23:05:26   浏览:9747   来源:法律资料网
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论担保物权的竞合与实现

马江


在各国的民法制度当中,物权制度都占有十分重要的地位,均赋以完善、详尽的各种物权法律。而在我国,目前虽然仍没有一部完整的民法典、《物权法》也只是在起草当中,因此,在我国理论界关于物权制度引起了广泛的关注确。在这样的情况之下,使得物权法理论界呈现出一片百家争鸣的局面。尤其关于物权法的立法价值取向的问题上,更是众说纷纭莫衷一是,其中有很大一部分学者认为我国物权立法应以物的用益为核心,从而顺应物权价值化趋势的发展,推进我国物权立法的现代化进程。但我们同时也应当注意到,物的交换价值和使用价值是统一的两个方面,用益物权注重物之使用、收益固然重要,但从一个完整的物权概念着眼,以物之交换价值为基础的担保物权,亦十分重要。在将来的《物权法》立法当中也应当同样占有十分重要的地位。
担保物权制度是随着交易安全的需要而应运而生的,它是商品经济高度发展的必然产物,其本身作为“商品经济安全阀”的作用被各国立法所重视,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都对此制定和行成了大量的法律和判例。但在我国,长时间的计划经济的存在,人为的割裂了市场与商品流通的联系,物权制度无从谈起,更不用说有关物权制度的立法工作了,因此在建国之后关于担保物权的制度在很长一段时间处于一个无法可依的真空状态。随着社会主义市场经济体制的确立,物权制度的立法和完善工作提到了议事日程上来,物权制度的理论和实践都得到了很大的发展。一九九五年《中华人民共和国担保法》的颁布和实施,标志着我国担保物权制度取得了重大成果。但是随着实践和理论的不断发展和担保制度本身完善和发展的需求,使得《担保法》逐渐表现出它的不足,尤其在担保物权的设立、冲突、实现等方面存在着一些缺欠。也正是基于以上的原因,本文力图通过对担保物权的基础理论以及中外法律的比较着手,就担保物权的竞合问题谈一点自己拙浅的想法。

一、担保物权竞合的概念及种类

1、担保物权竞合的概念
在解释担保物权竞合之前,首先必须解释何为担保物权。所谓担保物权:是指为确保债务之清偿为目的,而于债务人或第三人之特定物或权利上所设立的一种定限物权①。由此可见,所谓担保物权系为保证债务履行而于他人财产或权利上设定的权利,因此,其实现必然不能由权利人一人主张即可实现,这是由于担保物权的定限性和他物权性所决定,因此其实现较自物权相比要受到一定的约束。担保物权人在实现担保物权时,不能无条件对抗其他权利人。其原因在于担保物权常常不能完全符合物权之“一物一权”的原则,“一物数权,数物一权”的现象颇为平常,各担保物权人之间的权利常有冲突,任何一方的权利得以行使均要与它方权利人的权利相对抗方得实现。因此,就产生了担保物权的实现的冲突问题。而所谓的担保物权的竞合,即是指担保物权冲突的解决。有学者为担保物权的竞合下如下的定义:担保物权的竞合,亦称物的担保的竞合,是指同一标的物上存在不同种类的担保物权,此时应以何种担保物权的效力优先的问题②。而我认为此定义似有不妥,正如上文所述,担保物权的竞合,起因于担保物权本身之冲突,而非担保物权种类不同而必然存在的效力等级的差异。即应当强调的是担保物权共存时的对抗的状态,而不必强调这种对抗现象下的效力必须来自不同的担保物权种类。因此,担保物权的竞合应当不仅包括异种的担保物权共存一物而效力孰优孰劣的问题,也应该包括同一物上多个同种担保物权共存时的冲突问题,即不论共存的权利有没有效力优先问题,只要其存在冲突(同顺位的比例受偿)即为担保物权的竞合,其重点在于冲突而非效力的优先问题。因此,基于以上的认识我认为所谓担保物权的竞合系指解决同一物上共存的两个或两个以上同种或异种担保物权时产生的冲突的规则。

2、担保物权竞合的种类

要想解决这个问题首先要解决担保物权的种类这个问题,只有确定了担保物权的种类,才能正确的概括出担保物权竞合的种类来。担保物权的分类依不同的分析角度可以分为学理的分类和法律形态的分类两种。依学理的分类方法担保物权分为:法定的担保物权和约定的担保物权、优先性的担保物权和占有性的担保物权、登记的担保物权和非登记的担保物权等等。因在分析担保物权竞合问题上以法律形态角度的分类为基础,而以学理分析为辅助,因此下面就担保物权的法律形态分类着重加以论述。
担保物权初肇于罗马法,包括信托质、质权、抵押权三种,但至优帝时信托质归于消灭③。现代各国民法亦大多沿袭了此一规定,只是于个别只处有些许不同,皆大与其国情有关,但总结各国的立法实践来看,基本可以归纳为四种:抵押权、质权、留置权、优先权。其中以前三种为理论界之通论,而对于优先权是否具有担保物权的属性存有争议。其中赞同者的观点认为,优先权是特定债权人基于法律的直接规定而享有的就债务人的总财产或特定动产、不动产的价值优先受偿的权利。因此,认为优先权具有以下的特点:①优先权是一种法定的担保物权而区别于其他的约定担保物权。②优先权的无须以登记或占有的形式进行公示。③优先权的顺位由法律直接规定,不以当事人的意志为改动④。而反对的意见认为,优先权是立法上基于特殊政策性考虑,为保障某些特种债权或其他权利优先实现,而赋予权利人得就债务人的一般财产或特定财产优先受偿的一种特殊权利。其理由为:①担保物权本身具有相对的独立性,而优先权实质上为债权本身的法定效力其并未形成一种新的物权,根本无任何的独立性可言。②担保物权以公示为原则,而优先权不具有任何公示性,因而不能做为担保物权。③有限权制度不具有现代担保物权制度信用保障、资金融通的基本功能。④大多数的优先权均基于税法、劳动法、诉讼法等公法而设立,实质是为保障某些特种债权或其他权利优先实现,而赋予权利人得就债务人的一般财产或特定财产优先受偿的一种特殊权利⑤。因此认为优先权不具有担保物权的属性。我同意后者的观点,因为无论从优先权的设立、公示、还是它的实现方式来看,都不益于把它作为担保物权处理,而似乎把它作为一种特殊债权更为合理一些,因此在担保物权竞合的分类当中,优先权将不在其列,而在担保物权竞合的特殊问题中加以论述。基于以上的分析我把担保物权以法律形态分类归纳为以下三种:抵押权(动产抵押和不动产抵押)、质权(动产质权和权利质权)、留置权。从而担保物权竞合的种类相应的包括:Ⅰ、同一物上多个抵押权的竞合,Ⅱ、抵押权与质权的竞合,Ⅲ、质权与留置权的竞合,Ⅳ、抵押权与留置权的竞合。据此关于担保物权竞合的问题仅就此四种类型展开,而就优先权与担保物权的竞合问题则作为担保物权竞合的特别问题加以研究。

二、担保物权竞合的实现

所谓担保物权竞合的实现,既是指担保物权冲突的解决。上文已经对担保物权竞合的种类进行了分析。下面就区分不同的种类,对担保物权竞合实现的问题加以分析。

1、同一物上多个抵押权的竞合

在现实社会中抵押人为了最大限度的实现担保物的融资效能常于一抵押物上同时设置多个抵押权,在形式上一般表现为重复抵押和余额抵押两种。所谓重复抵押是指抵押人在已设立抵押权的物上,于同一物上又设立新的抵押权既是指同一物上同一部分价值,得同时存在两个或两个以上的抵押权,此种抵押方式与法国、日本、德国等国均为合法之抵押形式。而在我国则为例外,如一九八九年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第115条作了原则性的规定即“在抵押期间,非经抵押权人的同意,抵押人将同一抵押物转让他人或就抵押价值已设置部分再作抵押的,其行为无效。”即重复抵押有效须以抵押权人的同意为前提条件,但《担保法》第35条则完全否定了重复抵押,因此在现行法律条件下,重复抵押并非合法的抵押形式,而且就现实而言重复抵押相较余额抵押是以牺牲担保物的信用保证的效能从而实现其扩大其融资效能的目的,其显然对于保护交易安全十分不利。并且重复抵押权人的权利在设立当时虽已为当事人明知之下的效力重叠,但仍不可避免的会产生效力的冲突,于是在法、德 等国的相应法律当中确定了以抵押权登录的日期决定清偿顺位,顺位在先的先受偿的原则,以此来解决重复抵押权竞合的问题⑦。
而余额抵押是指抵押人在一物上除去先于抵押的价值的部分而剩余的价值部分再行设立抵押的行为。因其抵押物的价值远大于总体债务之和,正常情况下对抵押权人各方均无影响,不会产生抵押权的冲突。但是在现代的商品社会,物的价值并非是一成不变的,而是在不断的变化当中。一物设立抵押之后有可能升值也有可能贬值,而于此时同时存在的抵押权既有无法完全实现的危险,冲突即为产生。又依各国抵押权成立要件的约束,往往抵押权的设立又存有瑕疵,而于此时抵押权冲突就更不可避免。又由于我国现行法律只规定了余额抵押制度,因此下面着重就余额抵押情况下抵押权竞合的实现的原则进行论述。

①依登记原则———抵押权顺位的确定

公示原则是担保物权制度的一项重要的原则,而登记则为抵押权的最重要的公示的形式。各国民法均对此形式要件作了严格的规定。我国《担保法》第四十一条、第四十三条也分别就抵押权的登记作了详细的规定,但这两条的法律意义却是不同的。我们知道依我国的《担保法》对于抵押权的分类依标的物的不同而分为动产抵押和不动产抵押两种,而由于不动产在物权制度中的特殊意义,《担保法》的第四十一条把不动产抵押的登记作为抵押权的生效要件,即不登记则抵押权至始不产生效力。而第四十三条之规定则针对动产抵押权,其意义是不登记不得对抗第三人,即其为抵押权的对抗要件。因此对于不同的抵押权竞合,登记要件的意义也是不同的。(Ⅰ)在不动产抵押时,依登记原则应当理解为:登记的抵押权优先于无登记的抵押权;同为登记的抵押权依登记日期之先后而决定受偿的顺序;登记日期相同者,在其顺位上取得相同权利而比例受偿;而如果同一物上各不动产抵押权均未登记的,则认为其均为普通债权而无就抵押物价值优先受偿的权利。《担保法》第五十四条基本上也确认了以上的原则。(Ⅱ)而动产抵押权的登记原则应当理解为:多个动产抵押权有的登记有的没登记的,其登记的优先受偿;均为登记的动产抵押权的,登记日期不同时,日期在前的优先受偿,日期相同的则比例受偿。而各动产抵押权均未登记时则与不动产抵押时有所不同,依《担保法》动产抵押权不依登记为生效要件,即不登记动产抵押权依然成立,只是不得对抗第三人。那么同一动产上的多个抵押权人是一种什么样的关系呢?假设物主甲与债权人乙、丙同时就一动产设定抵押权,那么就甲、乙之间抵押合同丙为第三人,同理乙为甲、丙之间抵押合同的第三人。即乙之抵押权不得对抗丙之抵押权,丙之亦然。那么于抵押物不能同时满足乙、丙的全部抵押权时,一方之全额实现必以损害对方利益为前提。而于此时未登记动产抵押权显然是不能及于第三人的,即乙、丙之间抵押权不应有对抗对方的权利。有因于此,两者权利即无优劣之分,得于同时受偿,即未登记的动产抵押权与同一顺序比例受偿,而不论成立的先后。即“为贯彻非登记不得对抗之规定,宜认为未登记之数动产抵押权处于同一位次。”但在我国现行《担保法》第五十四条第㈡款之规定“未登记的,按照合同生效时间的先后顺序受偿”显与动产抵押登记原则的对抗性原则相悖,似有修改的必要。

②顺位变更的相对性原则

公示原则解决的是抵押权效力确定的问题,而顺位变更相对性原则所要解决的则是效力确定情况下权利实现的顺位问题。因此,公示原则是顺位变更原则的基础,只有依公示原则确定了抵押权的效力问题,于此顺位变更原则才有其意义。所谓顺位变更,指同一抵押人的数抵押权人,将其抵押权的次序互为交换。而产生抵押权变更的前提条件是抵押权人为三人或三人以上;且让与人与受让人非同顺位或最后两顺位抵押权人。只有满足以上的两个条件,让与人与受让人之间的顺位让与行为才能对第三方抵押权人产生影响,也只有此时抵押权人顺位的变更才有产生抵押权的冲突的可能。依各国的立法以及法理来看,抵押权顺位变更的效力大致分为两种观点,一种是绝对效力说,一种是相对效力说⑥。绝对效力说认为抵押权人对于抵押权的顺位拥有独立的处置权,其权利源至于抵押权的独立性,因此,先顺位的抵押权人与后顺位的的抵押权人一旦达成让与的合意,则其顺位即发生绝对的变更互相取代对方的顺位的权利。而对于其他的顺位的抵押权人绝对有效。例如第一与第三顺位抵押权人互相变更顺位则第三顺位权利人当然取得第一顺位人的权利地位,而对抗其他抵押权人优先受偿。而相对说认为,两者的顺位变更不应当损害其他抵押权人的利益。由于各抵押权人就抵押物的权利份额是不同的,如果实行绝对主义,有可能损害其他人的抵押权的实现。如上之例,当第三顺位抵押权人的债权显大于第一顺位抵押权人时,于其他抵押权人而言,抵押权将受到很大损失。基于这样的考虑,相对主义认为顺位变更只于当事人之间发生效力,即顺位变更之后,双方在众抵押权人之中的顺位并不发生变化,而只在清偿时,就优先清偿额度内在当事人之间发生效力,后顺位人只取得前顺位人权利范围内的优先受偿的权利。显然后者的内容是较为合理的。在我国将来的《物权法》立法时我认为也应当确立顺位变更的相对性原则,以更好的保护当事人的利益。
以上就是解决抵押权冲突的两个原则,两者以公示原则为基础,而以顺位变更相对性原则为补充,两者相辅相成缺一不可。

2、同一物上异种担保物权的竞合

(1)抵押权与质权的竞合

前文已经提到抵押权是于债务人或第三人的动产或不动产上设立的担保物权,而与它不同的是质权的标的物则是动产或权利,因此两者的竞合并不是在所有情况下都会发生的,一般只有在标的物是动产时,即动产抵押权与动产质权才有竞合的可能。因此,在论述这个问题的时候仅就此种类型而言。

①公示要件完备效力均等原则

正如前文所述,公示原则是物权制度当中最为重要的原则,是解决担保物权竞合的情况下最为基本的解决方法。因此在解决异种担保物权竞合的时候,依然需要运用这一原则,只是内容有所不同。其原因在于不同的担保物权的公示形式、意义存在着差异。具体到抵押权与质权的竞合的情况下,动产抵押的法定公示形式是登记,但其意义仅为对抗第三人的形式要件,而动产质权以占有为公示形式,且此要件为动产质权的生效要件。因此在两者发生冲突的时候,如果动产质权人已经占有标的物则推定其质权得为有效而不论出质人有无质物之处分权此为质权的善意取得制度,而动产抵押权人如无登记则认为其不具有对抗第三人的效力,因此在这样的情况下动产质权应当优于抵押权优先受偿,其原因就在于动产质权人因占有而使公示要件完备,而动产抵押权人则由于公示要件的瑕疵而不具有对抗的能力。那么两者均达到公示要件完备的时候应当如何解决呢?依《担保法》的解释第七十九条“同一财产法定登记的抵押权与质权并存时,抵押权人优先于质权人受偿。”采取的是抵押权优先原则,这样的规定无论是在各国的理论界还是立法来看都可谓独一无二,但独创不见得就正确,其抵押权优先的观点另人费解。首先,就两种担保物权而言均依法律规定完成了公示要件,即都符合物权法定的原则,两者在权利性质上不应该存在差异。其次,两者均是为保证一般债权的实现而设立,就其产生原因上不存在优劣之分。因此,抵押权根本没有优于质权优先受偿的理由。在梁彗星先生的《物权法草案意见稿》第三百三十五条第二款第三项中这样认为“同一财产上既有抵押权又有质权的,拍卖、变卖、抵押物的价款,抵押权人和质权人按照各自设定的先后顺序受偿;顺序相同的按照其各自的债权额的比例受偿。”其在解释的理由当中也指出两者的地位是平等的,无优劣之分。

②设立在先原则的例外———债权人权利优先原则

所谓设立在先 原则是指,同为已公示抵押权、质权,设立在先的优先受偿。此为解决担保物权竞合的一般原则,但在抵押权与质权竞合时却存在例外。抵押权与质权竞合在设立顺序上存在两种类型即先质后押和先押后质。此时无论后押还是后质,如果均是为抵押人或出质人的债权而在原有权利后再行设立的担保物权都应依设立在先原则而在先设立的抵押权或质权后受偿。但是如果质权人或抵押权人经出质人或抵押人同意为担保自己的债务,就标的物再行设立抵押权或质权时则不能适用设立在先原则。其理由是,如果适用设立在先原则,质权人或抵押权人的债权人的担保物权将劣于其债务人对标的物的优先受偿权,其债权的担保则形同虚设,于担保物权保护债权人利益的宗旨相悖,这显然是不合理的。此即所谓债务人的权利不应优于债权人的权利。因此于此时后设立的担保物权应优于先设立的质权或抵押权优先受偿,这就是设立优先原则的例外。《担保法》解释第九十四条“质权人在质权存续期间,为担保自己的债务,经出质人同意,以其所占有的质物为第三人设定质权的,应当在原质权所担保的债权范围之内,超过的部分不具有优先受偿的效力。转质权的效力优于原质权。”仅就转质作出了相应的规定,而对其他类型没有规定。

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酒泉市人民政府关于印发酒泉市封山(滩)禁牧实施办法的通知

甘肃省酒泉市人民政府


酒泉市人民政府关于印发酒泉市封山(滩)禁牧实施办法的通知 酒政发〔2005〕134号



各县(市、区)人民政府,市封山(滩)禁牧领导小组成员单位:

  《酒泉市封山(滩)禁牧实施办法》已经市政府研究通过,现予印发,请遵照执行。



                       二○○五年七月三十日   




                  酒泉市封山(滩)禁牧实施办法


  第一章 总 则


  第一条 为恢复、培育和保护森林资源,改善生态环境状况,促进经济社会可持续发展,根据省政府《关于在全省重点区域实施封山禁牧的意见》精神,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 封山(滩)禁牧必须坚持生态优先,应当与农村产业结构调整、加强农村能源建设、防治水土流失、实施自然保护相结合。

  第三条 封山(滩)禁牧应当遵循下列原则:

  (一)坚持因地制宜,统筹规划,分类指导,分步实施;

  (二)坚持科学管理,综合治理,突出重点,注重实效;

  (三)坚持以封为主,与禁牧、休牧、轮牧相结合;

  (四)坚持与发展优质饲草饲料基地、推广舍饲圈养相结合;

  (五)坚持与发展农村新型能源建设、改善农村生活条件相结合。

  第四条 封山(滩)禁牧工作要纳入各级人民政府国民经济和社会发展计划,实行行政领导负责制。各级政府都要建立由政府主管领导负总责,林业、农牧部门主要领导负主要责任,财政、计划、农办、国土资源、环保、林业等部门主管领导负相关责任的封山(滩)禁牧工作责任制,建立封山(滩)禁牧联席会议制度,定期或不定期召开联席会议,研究部署封山(滩)禁牧工作。

  封山(滩)禁牧工作由林业部门牵头组织实施,其它部门各司其职,配合实施。


  第二章 规划、组织实施和管理


  第五条 凡是属于下列类型之一者,都要划入封山(滩)禁牧实施范围。

  (一)退耕还林工程实施区;

  (二)国务院、省人民政府批准的自然保护区;

  (三)县级人民政府划定的沙生植被封护区;

  (四)休牧禁牧工程实施区;

  (五)国家重点生态公益林建设工程实施区;

  (六)生态脆弱区,主要包括除上述地区以外的江河源头、两岸、农区边缘、库区四周植被盖度在30%以下的区域和各类湿地。

  (七)其它需要封山(滩)禁牧的林地。

  第六条 由县(市、区)人民政府负责,以县为单位编制本辖区封山(滩)禁牧规划,划定封山(滩)禁牧实施区域,制定封山(滩)禁牧施工作业设计。

  封山(滩)禁牧施工作业设计由县级以上具有林业调查规划设计资质的专业部门承担。

  第七条 封山(滩)禁牧实行“谁拥有、谁管护、谁受益”的管护机制,划定的国有土地封禁区域,由各级国有企事业单位按权属所有负责封禁;乡(镇)、村集体所有的封禁区域,由乡(镇)、村统一封禁管护;农(牧)户、造林大户个人承包或租赁土地上所有的林地(包括退耕还林地)、牧场,由乡(镇)、村集体统一组织,实行农(牧)户、造林大户个人自封或联户封禁的方式进行封禁,其权属不变。

  第八条 要组织封禁区所在经营单位、集体或个人在封禁区主要路口、重要部位或明显地域设立永久性警示标志、标牌,注明四至、面积、主要保护植被种类。

  第九条 县、乡、村三级都要建立健全封山(滩)禁牧管护制度,做到县级有管护办法,乡级有管护制度,村级有管护村规公约。

  第十条 以林业公安部门、沙生植被管护站、乡镇林(农牧)业站为依托,各国有封禁区所在单位、村委会、非公有制林业企业推荐护林员,县级林业部门或乡镇人民政府审核,县级人民政府核发护林员证,组建封山(滩)禁牧管护队伍。

  第十一条 护林员主要承担封山(滩)禁牧区域巡护职责,制止破坏森林植被、牧草资源、管护标志和违法狩猎等行为,对破坏封山(滩)禁牧的行为,分别报告林业或乡(镇)人民政府、村委会处理。

  第十二条 封山(滩)禁牧管护经费实行“谁受益、谁出资”的办法,按封禁区域权属由县级财政、单位、集体、个人分别或共同承担。

  第十三条 封山(滩)禁牧区内严禁放牧,严禁乱征、占用林地(或草原),严禁乱砍滥伐林木,严禁毁林开荒,严禁毁林采种,严禁无证采石、采矿,严禁随意狩猎、砍柴、割条、剥皮、采挖野生苗木和野外用火,严禁毁坏、移动生态建设标志和设施。

  第十四条 由于筑路、采矿、埋压管道及其它建设工程必须征用或占用林地(或草原)的,须经县级以上人民政府林业(或农牧)主管部门审核同意后,依照有关法律、法规的规定办理建设用地审批手续,并由用地单位依照有关规定缴纳森林(或草原)植被恢复费。

  第十五条 封山(滩)禁牧实施一定期限后需解除禁令的,须经县级以上林业主管部门会同同级农牧、环保等主管部门召集专家考察论证报同级人民政府批准,可以进行适当的抚育管护、采集种子或轮牧。

  第十六条 市、县(市、区)林业、农牧主管部门要在每年10月底以前,对本辖区内封山(滩)禁牧年度计划的执行、实施情况进行全面检查,对封禁效果做出评价,并向同级人民政府和上级主管部门汇报。


  第三章 保障措施


  第十七条 充分利用电视、广播、报纸、宣传标语等各种宣传工具,大力宣传实施封山(滩)禁牧的重要意义和国家有关政策,使广大干部群众认识到和理解封山(滩)禁牧对改善生态和促进经济社会发展的重要作用。

  第十八条 结合林业生态工程的实施,积极培植后续产业,大力发展优质饲草饲料基地和人工草场,引进优良畜种,推广普及舍饲圈养,变革传统散放饲养方式。

  第十九条 推广节能措施,加快以沼气工程为主的农村能源建设,积极发展薪炭林基地,大力推广使用天然气、液化气、太阳能、风能等新型能源,解决封禁后农(牧)民生活用柴问题,改变农村能源结构,制止对自然资源的人为破坏,促进生态植被恢复。

  第二十条 进一步落实土地承包责任制、荒山荒滩承包责任制和草原承包责任制,及时发放林草权属证书,明确农牧户在封山(滩)禁牧中的责任、义务和权益,形成群众管理、群众监督的管护机制。

  第二十一条 加强森林防火,加强森林病虫害监测和防治力度,预防天然林草植被自然损毁。

  第二十二条 对居住在生态区位重要、生态极端脆弱、已经丧失基本生存条件地区的农、牧民,要结合封山(滩)禁牧有计划地进行生态移民,减轻人为破坏。


  第四章 奖励与处罚


  第二十三条 建立举报奖励制度,鼓励社会各界和广大人民群众积极监督举报各种破坏自然生态资源和环境的行为。从林政罚没款项中提取一定比例的资金设立奖励基金,对举报属实者给予奖励。

  第二十四条 违反本办法,有下列行为之一的,由县级以上人民政府林业(或农牧)行政主管部门给予处罚:

  (一)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内盗伐、滥伐森林或其它林木的,依照《中华人民共和国森林法》第三十九条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八、三十九条之规定处罚。

  盗伐森林或其它林木的,由林业行政主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值3倍至10倍的罚款。

  滥伐森林或其它林木的,由林业行政主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木,没收滥伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值2倍至5倍的罚款。

  拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

  (二)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内开垦、放牧、采石、采矿、采沙、采土、采种、采挖野生苗木和其它活动,致使森林、林木受到毁坏的,依照《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条之规定处罚。由林业行政主管部门责令停止违法行为,补种毁坏树木株数1倍至3倍的树木,并处盗伐林木价值1倍至5倍的罚款;无森林、林木的林地受破坏的,限期恢复原状。

  拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

  (三)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内非法收购明知是盗伐、滥伐林木的,依照《中华人民共和国森林法》第四十三条之规定处罚。由林业行政主管部门没收违法收购盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,并处违法收购林木价值1倍至3倍的罚款。

  (四)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内非法采种、抢采掠青、损坏母树的,依照《中华人民共和国种子法》第六十五条之规定处罚。由林业行政主管部门责令停止采种行为,没收所采种子,并处所采林木种子价值1倍至3倍的罚款。

  (五)违反本办法第十三条之规定,擅自移动或者毁损坏封山(滩)禁牧标志、工程设施的,依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十五条之规定处罚。由林业行政主管部门责令限期恢复原状,逾期不恢复原状的,由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复,所需费用由违法者支付。

  (六)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内非法猎捕野生动物的,由林业行政主管部门依照《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十四、三十五条之规定处罚。有猎获物者,处以相当于猎获物价值8倍以下的罚款;没有猎获物的,处2000元以下的罚款。

  (七)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的,由林业行政主管部门依照《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十六条之规定处罚。责令停止破坏行为,限期恢复原状,并处恢复原状所需费用3倍以下的罚款。

  (八)违反本办法第十三条之规定,森林防火期内在封山(滩)禁牧区违反规定用火的,由林业行政主管部门依照《甘肃省实施森林防火条例办法》第二十二条之规定处罚。未造成损失的处以10至50元的罚款或者警告;失火烧毁森林或其它林木10亩以下,造成损失在500元以下的,责令限期更新造林,赔偿损失,并处50至500元的罚款。

  (九)违反本办法第十三条之规定,在封山(滩)禁牧区内非法开垦、采挖植物、或者从事其它破坏草原植被等活动的,依照《中华人民共和国草原法》第三十六、三十七条之规定处罚。由农牧行政主管部门责令停止违法行为,没收非法财物和违法所得,并处违法所得1倍至5倍的罚款;没有违法所得的,并处5万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  以上破坏封山(滩)禁牧行为,情节严重构成犯罪的,移交司法机关依法追究其刑事责任。

  第二十五条 从事封山(滩)禁牧管理、监督的行政、事业管理人员因玩忽职守、渎职、失职造成损失的,由有关部门和监察机关按照干部管理权限和有关规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。护林员因玩忽职守或工作失职,造成森林损失者,除追究当事人责任外,还可参照有关规定酌情处罚,情节严重者予以撤换。

  第二十六条 由于违反本办法受到封山(滩)禁牧管理部门行政处罚,当事人对行政处罚决定不服的,可在自接到处罚通知书之日起六十日内,向做出处罚决定部门的本级人民政府或上级主管部门申请复议;对复议决定不服的,可在自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议或者不起诉,又不履行行政处罚决定的,做出处罚决定的部门可申请人民法院依法强制执行。


  第五章 附 则


  第二十七条 本办法由酒泉市林业局负责解释。

  第二十八条 本办法自二○○五年八月一日起执行。



宜春市人民政府关于印发《宜春市人民政府工作规则》的通知

江西省宜春市人民政府


宜府发〔2008〕12号



宜春市人民政府关于印发《宜春市人民政府工作规则》的通知

各县(市、区)人民政府、市政府各部门:
《宜春市人民政府工作规则》已经2008年6月18日市政府第十七次常务会研究通过。现予印发。



二OO八年七月二十一日

宜春市人民政府工作规则


第一章 总 则

  一、为使市人民政府(以下简称市政府)各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则(新修订)》、《江西省人民政府工作规则》和市政府工作职责,制定本规则。

  二、市政府工作的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,在省委、省政府和市委的领导下,深入贯彻落实科学发展观,执行党的路线方针政策,全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。

  三、市政府工作的准则是,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。

第二章 组成人员职责

  四、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。

  五、市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长、各局局长、各委员会主任。市政府根据工作需要,可设市长助理,并为组成人员。

  六、市政府实行市长负责制,市长主持市政府全面工作。

  七、常务副市长协助市长主持市政府日常工作,副市长、市长助理协助市长按照分工负责处理分管工作,同时要关心市政府全面工作,对于重要情况和重大事件,要及时向市长报告;对于带方针政策性的问题,要认真调查研究,向市长提出解决问题的建议;涉及其他副市长分管的工作,要同有关副市长商量决定。

  八、市长助理协助市长、副市长按照分工负责处理分管工作,对于分管工作的重要情况和重大事件,要及时向市长、分管副市长请示报告。

  九、秘书长协助市长、常务副市长处理市政府日常工作。

  十、市政府各局局长、各委员会主任负责本部门的工作,充分发挥部门职能作用,主动研究和解决在改革、发展、稳定中遇到的困难和问题,对市政府重大决策提出参谋意见。
市政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,精诚团结,维护政令统一,切实贯彻落实市政府各项工作部署。市监察局、审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使监察、审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章 全面履行政府职能

  十一、市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

  十二、健全宏观调控体系,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行,促进国民经济又好又快发展。

  十三、严格市场监管,推进公平准入,完善监管体系,规范市场执法,形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

  十四、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制。

  十五、强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。

第四章 实行科学民主决策

  十六、市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。

  十七、国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施、政府和社会管理事务和市政府规范性文件、大型项目等重大决策,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

  十八、市政府在作出重大决策前,根据需要通过召开座谈会、听证会等形式,直接听取民主党派、工商联、群众团体、人大代表、政协委员、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。

  十九、市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项,必须经过深入调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及县(市、区)的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。

第五章 坚持依法行政

  二十、市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。

  二十一、市政府根据全市经济社会发展、改革开放和确保国家法律、行政法规统一实施的需要,适时制定市政府规范性文件,及时修改或废止不相适应的市政府文件,确保市政府规范性文件的质量。

  二十二、各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律、法规、党和国家的方针政策和市政府决定、命令;必须紧密结合本市实际,从全局出发,增强操作性,并报市政府法制机构备案审查。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由市政府制定政府规范性文件、发布决定和命令,或由有关部门联合制定规范性文件。

  二十三、各部门提请市政府审议的市政府规范性文件草案,由市政府法制机构审查或组织起草,必要时组织专家讨论。市政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。

  二十四、市政府及各部门必须依法管理经济、文化事业和社会事务,实施审批、许可、登记、发证以及行政检查、行政收费、行政处罚、行政强制等具体行政行为,应当合法、适当、及时和有效。

  二十五、严格行政执法责任制、评议考核制和执法过错追究制,有法必依、违法必究,公正执法、文明执法。

第六章 推进政务公开

  二十六、市政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,建立和完善保密审查机制、依申请公开机制、监督机制以及年度报告、考核、社会评议、责任追究等制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。

  二十七、市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策,除需要保密的外,应及时公布。

  二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。

第七章 健全监督制度

  二十九、市政府要按照宪法和法律规定,自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督,定期向市人民代表大会及其常务委员会报告工作,认真执行人大的各项决议、决定,及时办理市人大代表的议案、建议;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议,认真办理市政协委员的提案。

  三十、市政府各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市政府报告。

  三十一、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。市政府各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、行政法规、规章的行政规范性文件,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取各县(市、区)政府及其部门的意见和建议。

  三十二、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,市政府有关部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。

  三十三、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通;市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信,协调处理群众重要信访问题。

  三十四、市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。

第八章 加强廉政建设

  三十五、市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。

  三十六、市政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受下属单位及个人的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。

  三十七、市政府组成人员要带头廉洁自律,率先垂范,严格遵守党中央、国务院和省委、省政府以及市委、市政府关于廉洁勤政的各项规定,严格要求亲属和身边工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

第九章 工作安排部署和落实

  三十八、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,做好年度工作安排,并根据形势和任务的变化及时作出相应调整。

  三十九、市政府提出年度重点工作目标,确定需要讨论和审议的政府规范性文件、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项,对重要工作、重点工程、重大项目,要分解任务、落实责任,形成市政府年度工作安排部署,下发执行。

  四十、各县(市、区)政府、各部门要认真落实市政府年度工作安排部署,根据市政府的总体安排,制定和落实细化目标任务、工作措施实施方案,并在年中和年末报告贯彻落实情况。市政府办公室适时作出通报。

  四十一、各县(市、区)政府、各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况;对市政府领导批示事项,各县(市、区)政府、各部门的主要负责同志要亲自抓落实。市政府办公室要加强督促检查,适时通报情况,确保政令畅通。

  四十二、市政府督查的主要内容是:
(一)《政府工作报告》确定的工作任务和政策措施落实情况;
(二)市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议、市政府专题会议、全市性工作会议等确定的工作任务和政策措施落实情况;
(三)市政府作出的有关涉及全市经济发展和社会进步大局的重要决策措施落实情况;
(四)市政府在城乡建设和改善群众生活方面要办的实事及市政府重大项目的落实情况;
(五)市政府领导重要批示事项。

  四十三、在办理督查件过程中,涉及两个或两个以上承办部门的事项,由主办部门牵头办理,协办单位要积极配合。办理情况报告由主办单位负责审签、报送。

第十章 会议制度

  四十四、市政府实行全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会和专题会议制度。

  四十五、市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长和各局局长、各委员会主任组成,由市长召集和主持或由市长委托常务副市长召集和主持。市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院的会议精神和省委、省政府以及市委的指示、决定及重要工作部署;
(二)讨论决定市政府工作中的重大事项;
(三)部署市政府的重要工作;
(四)通报全市经济和社会发展形势;
(五)讨论通过按法律规定需要由市政府全体会议决定的事项;
(六)讨论其他需要市政府全体会议决定的事项。

  四十六、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成,由市长召集和主持或由市长委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议一般每月召开一次,如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席。市政府常务会议聘请法律顾问列席。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院的会议精神和省委、省政府以及市委的指示、决定和重要会议精神;
(二)讨论决定市政府工作的重要事项;
(三)讨论报请省政府和市委审定的重要事项;
(四)讨论提请市人民代表大会及其常务委员会审议的议案;
(五)讨论通过市政府决定、命令、政府规范性文件以及重大行政措施;
(六)讨论决定市政府各部门、各县(市、区)政府请示市政府的重要事项;
(七)听取市政府各部门的重要工作情况汇报。

  四十七、市长办公(扩大)会由市长、副市长、市长助理、秘书长、各县(市、区)长组成,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席。市长办公(扩大)会一年四次,一般在每季度末前一个星期召开,也可根据工作需要,不定期召开。会议的主要内容是:
(一)听取和研究贯彻中央、省、市各项重要政策和工作部署的进展和落实情况;
(二)听取和研究民生工程各项工作的推进和落实情况;
(三)听取和研究产业经济重大项目的进展和落实情况;
(四)听取和研究进一步深化改革、扩大开放的主要工作进展和落实情况;
(五)听取和研究维护社会稳定、抓好安全生产主要工作的进展和落实情况。

  四十八、市政府副巡视员、市长助理、市政府党组成员出席市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议;宜春军分区未担任市委常委的主要领导出席常务会议。

  四十九、市政府专题会议由市长、副市长、市政府副巡视员、市长助理召集和主持或由市长、副市长、市政府副巡视员、市长助理委托秘书长、副秘书长召集和主持,市政府有关部门负责人参加。涉及两位以上市政府领导分管工作的,可共同召集会议。会议的主要任务是;
(一)研究协调分工职责范围内的专门问题;
(二)协调解决部门之间有意见分歧的问题;
(三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。

  五十、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议的议题,经秘书长、常务副市长审核后由市长确定;市政府专题会议的议题,由会议召集人确定并向市长报告。会议的组织工作由市政府办公室负责。

  五十一、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议的组成人员和专题会议的参会人员必须按时出席会议,如有特殊情况不能出席,须向会议召集人请假;如对议题有意见或建议,可在会前提出。

  五十二、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议纪要,由秘书长审核,报常务副市长、市长签发。市政府专题会议纪要由会议主持人审核后,报副市长或市长签发。市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公(扩大)会议讨论决定的事项,宜于公开的,应及时报道。新闻稿须经市政府办公室主任或秘书长审定,如有需要报常务副市长或市长审定。

  五十三、市政府及各部门召开的会议,要严格审批,减少数量,控制规模和会期。属于市政府各部门职责范围内的工作,由部门召开会议;工作涉及几个部门的,由几个部门联合召开,不得要求以市政府名义召开。各部门召开全市性年度工作会议原则上每年不超过一次,一般不开到乡(镇、街道办事处),不邀请县(市、区)、乡(镇)政府领导同志、街道办事处负责同志出席。

  五十四、确需以市政府名义召开的全市性会议,先经秘书长审查,送分管副市长审核后报市长审批;部门召开的需请县、乡领导参加的全市性会议,先经秘书长审查,分管副市长审批并向市长报告;各部门召开的本部门全市性年度工作会议,先经秘书长审查,由市政府分管领导审批。

  五十五、市政府及各部门召开会议,应当贯彻精简、高效、节约的原则,提倡开短会,多开推动中心工作的现场办公会、务实高效的小型协调会。在不需要保密的情况下,要尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的会议形式。

第十一章 公文审批

  五十六、市政府公文审批,应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《江西省国家行政机关公文处理办法》和《宜春市人民政府公文处理实施细则》的有关规定,按市政府领导同志分工负责的原则办理。

  五十七、市政府发布的决定、命令和行政规范性文件,向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人事任免,由市长签署。

  五十八、以市政府名义发文,经市政府分管领导同志审核后,由市长签发。

  五十九、属于市政府工作范畴的以市政府办公室名义发文,分工范围内的一般事项由市政府分管领导同志签发;需要与市政府其他领导同志协商会签的,协商会签后由分管的市政府领导同志签发;事关全局的,涉及机构、编制、财税、经费等方面的,主送省政府、省政府办公厅或省政府部门的重要文件,由市政府分管领导同志报市长签发。

  六十、凡以市政府、市政府办公室名义制发的行政规范性文件,事前应经市政府法制机构论证。

  六十一、各部门、各县(市、区)政府报送市政府审批的公文,由部门、县(市、区)政府的主要负责同志签发。除市政府领导同志直接交办和必须直接报送的绝密事项外,各部门、各县(市、区)政府的请示、报告原则上不直接报送市政府领导同志个人。各部门、各县(市、区)政府报送市政府审批的公文,由市政府办公室审核把关后,按照市政府领导同志分工呈批,重大问题报常务副市长或市长审批。

  六十二、各部门报送市政府审批的公文或要求市政府、市政府办公室发文的,凡涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门要事先与有关部门协商,协办部门要积极配合,取得一致意见并经有关部门负责同志会签后报市政府;部门间如有分岐意见时,主办部门应将有关部门的意见及理据列明,提出倾向性意见,并将有关部门的正式意见或协调会议纪要作为附件,经有关部门主要负责同志会签后,一并上报市政府,由市政府协调或裁定。

  六十三、市政府及各部门要进一步精简公文,制发公文应少而精,注重实效。部门职权范围内的事务,由部门自行发文,涉及几个部门职责的,由部门联合发文,不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程,提高公文办理效率。

第十二章 作风和纪律

  六十四、市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及省委、省政府和市委、市政府工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。

  六十五、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新做出决定之前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市政府同意。

  六十六、市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向市政府报告。

  六十七、市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

  六十八、市政府组成人员要做学习的表率,市政府及各部门要建设学习型机关。

  六十九、市政府领导同志要深入基层,深入群众,深入实际,调查研究,了解情况,指导工作,解决实际问题。特别要深入到困难地区、困难企业、困难群众中去,体察社情民意,倾听群众呼声,关心群众疾苦。下基层调查研究,要减少陪同和随行人员,简化接待,轻车简从,不迎送,不收礼。

  七十、市政府领导同志一般不为部门、单位和地方的会议、活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电或题词的,一般不公开发表。

  七十一、市政府领导同志出席内事活动的宣传报道要从严掌握。市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动,要按经审定的方案进行新闻报道。市政府领导同志下基层调查研究、考察工作,需要新闻报道的,按有关规定办理。

  七十二、常务副市长、副市长、市长助理、秘书长因事离开宜春外出,应事先报告市长,并把外出的时间、前往地点、联系方式等有关事项通知市政府办公室,由市政府办公室通报其他市政府领导同志。

  七十三、市政府各部门主要负责同志离开宜春外出,应事先向市政府分管领导、市长报告。离宜1—2天的向市政府分管领导报告,离宜3天以上的向市政府分管领导、市长报告,出省的一律向市政府分管领导、市长报告。

  市政府直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。