国家卫生部又走上被告席
作者：李艳娜
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2006年8月29日,北京市第一中级人民法院正式立案受理由北京市辽海律师事务所谷辽海、王洋律师全权代理的原告上海伦特电子仪表有限公司不服国家卫生部卫生许可行政处罚一案。原告向法院提出了三项诉讼请求：1.要求撤销被告2006年3月3日所作出的2006年第4号行政处罚公告;2.要求被告认真审核原告申请的涉水产品换证行政许可材料,并重新作出相应的具体行政行为;3.要求被告赔偿因其违法行政给原告造成的相应经济损失。
卫生部缘何又当被告
国家卫生部走上被告席已经不是第一回了。这次缘何又当被告呢？我们还是从头说起。
座落在上海市浦东新区的原告，成立于1999年12月22日，是一家生产系列高科技水处理产品的有限责任公司，总投资2000多万元人民币，占地面积8000平方米，专业生产LTS系列多功能水处理器和OXD系列臭氧消毒器等民用环保产品，所开发的多功能水处理器、臭氧消毒器等产品都具有自主独立开发的知识产权，其中获得国家16项专利证书，整体技术水平已与国际先进水平同步。在原告的系列产品中，所生产的绿森牌YSJ（O3）-B1型水处理器，2002年1月11日经国家卫生部批准，文号为卫水字（2002）第0004号，有效期截止2006年1月10日。
有效期限届满之前，根据我国《行政许可法》的规定，原告提前5个月提出了延续卫生行政许可的申请。按照国家卫生部换证的文件要求，申请人必须提供原先批准的卫生许可批件。由于档案管理人员的变动，原告在早期档案材料中寻找不到被告颁发的卫生许可批件原文，只有该批件的“彩色复印件”。对此，原告如实向管辖地的卫生部监督门如实反映了批件遗失的情况。初审部门认为，原告事实上有批件，因此并未告知应当补充材料或者出具书面声明。2005年9月6日，经过初审，上海市卫生局作出了“同意报卫生部审批”的意见。同年10月31日，被告正式受理了关于延续“绿森牌YSJ（O3）-B1型水处理器”卫生许可批件的申请。 同年11月10日、12月5日，根据专家评审意见，被告两次向原告发出了《技术审查延期通知书》。根据被告的要求，原告提供了补充的相关材料。在审查过程中，被告认为，原告提供的“彩色复印件”，不是卫生部颁发的卫生许可原件，没有防伪标记，认为原告在延续申请中提供了伪造的卫生许可批件原件。此后，原告不断地向被告解释和说明，但始终没有得到任何结果。
今年刚过完春节，原告突然接到一家社会中介机构的电话，自称与被告的承办人员有关系，能够“摆平”争议事件，帮助取得延续申请。在原告再三追问下，打电话的人没有详细说明就挂断了。随后，在没有给原告任何书面通知的情况下，被告于2006年3月3日在网站上公开发布了对原告的（2006年）第4号公告。其中，实质上包括了三项行政处罚内容：一是警告；二是暂停发证；三是通报批评。公告的具体内容是：近日，我部在涉及饮用水卫生安全产品行政许可审查中发现，原告在申请换发卫生许可批件过程中提供了虚假材料，违反了《行政许可法》第三十一条的规定。根据《行政许可法》第七十八条的规定，我部对该公司申请的相关行政许可未予以批准，并给予警告。原告从本公告发布之日起一年内不得再次申请涉及饮用水卫生安全产品行政许可。特此公告。
进行前述三项行政处罚决定之前，被告一直未曾将拟实施行政处罚的内容告诉原告。在众多消费者纷纷提出退货的情况下，原告才从互联网上查找到被告的行政处罚决定。知悉其内容后，原告不断地通过电话形式，向被告索要行政处罚文书，被告始终不给予任何答复。在原告的连续数个星期的追问和催索，被告的职能部门才勉强地于2006年4月14日行政处罚的原文给原告发了传真。针对行政处罚内容，原告在法定期间内向被告提出了行政复议申请。同年8月16日，被告作出《复议决定书》，对原告复议的理由均未予以采纳，并认为换证必须提供卫生部原审批文件的原件，原告提供不了原件，所提供“彩色复印件”的批件属于虚假材料，故全部维持原行政处罚决定的内容。但《复议决定书》在查明事实部分却是这样描述的：“经查，2002年1月11日，卫生部对绿森牌YSJ（O3）-B1型水处理器向申请人核发了《国产涉及饮用水卫生安全产品卫生许可批件》（批准文号：卫水字（2002）第0004号），该批件的有效期截止2006年1月10日。”既然如此，为什么还不能给予原告延续申请的行政许可？为何还要对原告实施行政处罚且还需要公诸于众呢？原告百思不得其解，只得将国家卫生部推上了行政诉讼的被告席。
原告认为，需要说明的是，从2002年1月准予卫生许可证批件之日起，至今年行政争议发生，在原告生产经营的四年时间里，被告编制的书籍、举办的培训班均将原告纳入其中。
行政争议如何解读
北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海在接受采访时说，被告的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，程序违法。首先，被告认定事实不清。在延续卫生行政许可申请过程中，原告主观方面没有弄虚作假的故意，客观方面也没有实施造假的行为。由于人事变动关系，原告无法找到卫生许可批件的原件，因而只提供了批件的彩色复印件，但这并不能改变原告拥有卫生许可批件原文的事实，且原告并没有隐瞒这一事实。根据我国《行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。可见，延续申请是基于合法有效的许可证书。而这个证书被告已经查实是客观存在的，只是原告提供不了原件。在此情况下，被告应根据原始档案的历史记载，在法定期间作出是否许可的决定。在没有其他证据的情况下，被告仅凭一份批件的“彩色复印件”就认定原告伪造卫生许可批件显然没有依据。其次，被告违反了我国法律一系列强制性规定。被告的通报处罚、暂停许可等处罚行为均严重危及到原告正常的生产经营活动，对原告的商誉会造成很大的损害，根据我国《行政处罚法》规定，被告必须履行相应的法定程序。依照法律，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的司法救济权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关未履行告知义务的，行政处罚无效。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。值得说明的是，被告作出的暂停一年延续行政许可申请，属于对原告的行为罚，限制原告一定期限的生产经营活动。依照法律，对于行政相对人的重大利益有影响的行政处罚决定，实施处罚之前，举行听证程序是法律对被告设定的强制性义务。被告应当告知当事人有要求举行听证的权利，没有告知的，处罚无效。此外，公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。


民事执行程序是维护司法公正的重要一环，为保证强制执行权在实体上和程序上的合法性、正当性，给执行中受到不法侵害的权利提供救济，我国民事诉讼法第二百二十五条和第二百二十七条分别确立了较为系统的程序性和实体性执行救济制度。案外人异议之诉作为实体上的执行救济制度，因其独特的功能价值，在提升司法公信的现实语境下具有极为重要的意义。但由于立法简约，其制度设计尚存缺陷，司法实践中也存有诸多问题。2012年修正的民事诉讼法未对其进行细化完善，因篇幅所限，笔者拟对案外人异议之诉几个相关问题进行解读和梳理，为司法实践正确适用法律提供一定参考。


一、案外人异议程序的审查标准

民事诉讼法第二百二十七条规定了案外人异议之诉制度，以救济当事人及案外人之实体权利。案外人异议之诉不止于单纯确认标的物的所有权或其他实体权利，而是在提出异议无效的情况通过诉讼排除对执行标的的执行。根据民事诉讼法第二百二十七条的规定，案外人针对执行标的提出异议是异议之诉的前提，即案外人异议是案外人、当事人通过审判监督程序或异议之诉实现实体权利救济的前置程序。有学者对该“异议+诉讼”的程序设计颇有微词，认为程序复杂，浪费资源。全国人大法工委民法室在阐述立法理由时指出：“考虑到审判程序比较复杂，如果对所有的案外人提出的异议不经审查便直接进入审判程序，不仅影响执行效率，还可能给一部分债务人拖延履行留下空间，不利于债权的及时实现。实际上，一部分案外人异议仅通过执行机构的初步审查即可得到解决。而有些案外人异议的案件并不涉及原判决，难以通过审判监督程序解决。”笔者以为，这一程序设计符合当前执行机构职能设置和执行工作效率优先原则的要求，但由于法律和司法解释未对审查标准作具体规定，致执行实践中超审限裁定时有发生。这与执行程序对效率价值的追求背道而驰，确定异议审查的标准实属必要。

因案外人异议是实体上的执行救济，案外人对执行标的主张所有权或者有其他足以阻止执行标的转让、交付的实体权利可向执行法院提出异议，是故，执行法官在审查案外人异议时有权且不可避免地要行使实体问题的审查和判断权，但对实体问题的审查并不必然要求采用实质审查标准。笔者以为，执行程序对异议的审查与审判程序中法官的审查应存在重大区别，方能彰显执行效率价值目标，否则将违反审执分离的职能设置。因此，案外人异议的审查应是形式审查，执行法官所作的案外人权利存否之判断，性质上仅仅针对执行标的物的形式物权而非实质物权，或者权利表象而非真实权利，因此，案外人异议的审查无论是否遵循执行听证程序，其审查结论中的权利判断均不具有既判力，也不能对此后提起的异议之诉中的当事人和审判法官产生任何拘束力。

从便于实务操作考量，案外人异议的审查可以“不动产登记”和“动产占有”这两个总称为“物权公示原则”标准作为审查判断的标准。且法定十五日的审查期限的限制，执行法官也基本不可能采取更为细致深入的调查判断措施。我国物权法规定的各种物权的公示方法为案外人异议中执行法官的权属判断提供了直接依据，只要执行法官依据合法的不动产登记记录或动产占有表象作出合理的权属判断，其对案外人异议的审查就已经到位，不可苛求执行法官进行细致深入的权属调查工作。同时，因执行法官对异议的审查只是依据物权公示原则做出的基本判断，若异议之诉的审判法官经调查、质证、辩论等审判程序作出相反判断时，必然要突破这一基本原则做实质物权的审查，既然已经突破了物权公示原则，审判法官作出的后续判断既不应受异议裁定既判力的约束。


二、案外人异议与执行异议竞合的处理

民事诉讼法设置了程序性和实体性二元体系的民事执行救济制度。民事诉讼法第二百二十五条设置了异议主体为“当事人、利害关系人”的程序上的执行异议制度，意在解决当事人、利害关系人在执行中因执行行为违法产生的程序争议。其提起异议之事由为“执行行为违反法律规定”，救济途径为异议主体对异议裁定不服可申请复议。同时，因执行机构依权利外观认定执行标的物之权属，难免误将第三人之财产为强制执行，是故，民事诉讼法第二百二十七条设置了异议主体为“案外人”的实体上的案外人异议制度，意在解决当事人、案外人的实体权利争议。其提起异议之事由为案外人对执行标的主张所有权或者有其他足以阻止执行标的转让、交付的实体权利，救济途径为异议主体对异议裁定不服可申请再审或提起异议之诉。上述二元救济体系，根据立法目的和制度功能本应不会出现任何问题，但实践操作中因“利害关系人”与“案外人”两类异议主体缺乏明确的区分，且两类异议的提起事由存在竞合的情形，如“利害关系人”或“案外人”提出查封的财产不是被执行人的财产，而是其本人的财产，认为查封行为错误，请求解除查封措施。出现了“案外人异议”与“利害关系人异议”的竞合，导致执行实践中案外人异议与执行异议适用的混淆。

有观点认为因两种异议主体实践中难以明确区分，竞合情形下可以赋予异议人以选择权，由其选择异议处理方式。笔者以为该观点不妥，案外人异议之诉审查的内容包括案外人对执行标的所主张的实体权利是否存在以及在程序上能否排除强制执行，相较于执行异议审查程序而言，由异议审查和异议之诉审理构成的案外人异议程序，其审查更为全面、细致，更有利于彻底解决纠纷。即民事诉讼法第二百二十七条规定的案外人异议和异议之诉程序蕴含着解决民事诉讼法第二百二十五条规定的程序上执行异议理由的可能，其可在解决实体争议时一并解决由此引发的执行程序违法争议，方便执行当事人、案外人，符合诉讼效益和执行效率原则。是故，为避免重复救济，利于彻底解决纠纷，“利害关系人”或“案外人”的异议请求涉及实体权利的权属确认，进而排除法院强制执行行为的，不管执行法院的执行行为是否存在违法的情形，应告知其直接依据民事诉讼法第二百二十七条规定提出案外人异议；反之，则应告知其依据民事诉讼法第二百二十五条规定提出执行异议。


三、异议之诉与确权之诉矛盾的破解

异议之诉的功能旨在为案外人、当事人提供相应的救济途径以对执行标的主张实体权利并请求排除执行，性质上属于制约、监督和矫治执行行为的执行救济制度。异议之诉的判决不仅对执行关系具有调整作用，在案外人请求成立时排除对标的物的执行，同时对实体权利关系也具有既判力，具有确定当事人之间实体权利上法律关系和排除强制执行双重作用。但执行实践中，经常出现案外人就已被法院采取执行保全措施的标的物权属，以被执行人为被告另行提起确权之诉或者给付之诉，通过诉讼、仲裁、达成调解协议，确认执行标的物属于案外人所有或者变更案外人为执行标的物权利人，以此对抗债权人对执行标的物的强制执行。此时，可否直接以该确权判决排除对执行标的物的执行是困扰执行实践的难题。

有观点认为，从诉权理论讲，只要认为与自己具有实体法上利害关系的人，都有权自由提起确认之诉或者给付之诉。法律效果上，一旦执行标的物被确权之诉认定为案外人所有，其存在的既判力应当受到普遍的尊重，执行法院也应当受到约束，不得再执行该标的物。但笔者以为此观点不妥，因为案外人异议之诉系法律规定的一种特殊类型的诉讼，一旦执行法院对某项财产采取了执行措施，则应当通过该特殊程序处理，即案外人只能通过向执行法院提起异议和异议之诉的途径进行救济，这既能有效避免不同法院之间就同一事项所作判决相互冲突，也是防止被执行人与案外人恶意串通利用其他法院所作生效法律文书规避执行的最有效途径。即如2011年最高人民法院出台的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第二十六条规定，审判机构在审理确权诉讼时，应当查询所要确权的财产权属状况，发现已经被执行局查封、扣押、冻结的，应当中止审理；当事人诉请确权的财产被执行局处置的，应当撤销确权案件；在执行局查封、扣押、冻结后确权的，应当撤销确权判决或者调解书。从该指导性意见来看，最高人民法院已经透露出明确的倾向性信息：其他法院不应在执行法院查封、扣押、冻结后受理执行标的物的确权之诉并作出裁判。是故，必须明确案外人异议程序和执行法院管辖的专属性。即执行法院对争议执行标的物采取强制执行措施后，案外人对该标的物主张实体权利的，只能向执行法院提起案外人异议及异议之诉，禁止其另行向其他法院诉讼确权。


（作者单位：西南政法大学 重庆市江津区人民法院）