行政诉讼的受案范围是指法院受理并审理行政争议的范围。有关行政诉讼应予受理的案件范围和不予受理的案件范围，我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称若干解释）的规定共七个法条对此做了规定。从逻辑角度分析，我国《行政诉讼法》第12条规定的8项受案情形是列举式，并没有穷尽所有行政诉讼的受案范围。因此，我们要弄清行政诉讼的受案范围，应从研究那些案件不应受理入手，排除不属行政案件受案的情形，其他就是应当受理的具体情形。笔者下面作以简述，仅供参考。

　　根据我国《行政诉讼法》第12条和若干解释的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列几类事项提起的诉讼。

　　（1）国际、外交等国家行为。我国《行政诉讼法》第12条第1项规定，国防、外交等国家行为不属于行政诉讼的受案范围。国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。判断一个行政行为是否是国家行为，重要是看它的政治性是否达到了一定的高度，即它的性质是政治行为而不是法律行为。例如，强制服兵役的行为就是一个法律行为，而不是政治问题，是一个具体行政行为，相对人对此可以提起行政诉讼。

　　（2）抽象行政行为。抽象行政行为是指国务院制定、发布的行政法规，国务院各部委制定、发布的部门行政规章，地方省级人民政府、省政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的地方行政规章，各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等。当事人对任何抽象行政行为不服，都不得直接地或在起诉具体行政行为时附带地向法院提起诉讼。当事人对任何抽象行政行为不得向法院提起诉讼，但并不是说，法院就不得对这些抽象行政行为进行审查。根据我国《行政诉讼法》的规定，法院是可以对规章以下的抽象行政行为进行审查的，但只能基于自己的职权对抽象行政行为进行审查，而不能基于当事人的申请而审查。在我国，抽象行政行为目前不能被提起诉讼的原因在于：①依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认行政机关抽象行政行为是否正确合法并予以撤消、改变的权力，只能是属于国家权力机关或者上级行政机关。②行政机关抽象行政行为通常针对的都是大范围、不确定的对象。如果抽象行政行为造成了侵害后，由单个对象通过一个个单独诉讼的方式来解决，必然会扩大解决问题的成本，也有一些技术上的困难。在审判实践中，如何去掌握呢？例如：某市需要在市规划区内，对城东的棚户区进行改造。依照相关法律规定发出了拆迁公告。这里的拆迁公告就是针对的特定人，因为，无论小区有多大，在这里居住的人都是可以统计的。故某市的拆迁公告是具体行政行为，相对人不服可以提起行政诉讼。又如：某市为了发展地方经济，经市政府研究决定发出通知，非本地乳制品不准进入本市进行销售。这里的“非本市乳制品”是不确定，因为按常理是难以去统计的。因此，该通知是针对不确定的人群，属抽象行政行为。

　　（3）行政机关对其工作人员进行奖惩、任免等决定。这类行为往往涉及高度经验性的判断，属于行政机关内部的裁量权范畴，人民法院没有这方面的判决条件和判断标准。由此导致的行政纠纷可由行政机关自己处理解决。但是，对此类不予受案不应作扩展解释，如果这类决定所涉及的权利义务是国家公务员的权利义务，可以不通过行政诉讼的方式解决；但是，如果所涉及的权利义务是行政机关工作人员作为普通公民所具有的权利义务，则仍可以提起行政诉讼。

　　（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。这里所说的“法律”，仅是指限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。我国目前只有极少的几部法律对此做了具体规定。如《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》，其分别规定，被公安机关处罚的人对处罚不服的，可以向上一级公安机关提出申诉，也可以向人民法院提起行政诉讼，如果选择向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关的裁决就是终局裁决。《中华人民共和国行政复议法》第14条、第30条第二款规定，对国务院部门或者省级人民政府就具体行政行为做出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院的裁决是最终裁决。省级人民政府确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

　　（5）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚，行政强制措施。刑事司法行为与具体行政行为有着不同的性质，各自针对不同的对象，根据行政诉讼法的规定，我国行政诉讼目前只针对行政行为，因而公安、国家安全等机关的刑事司法行为，尚不在行政诉讼受案范围之内。但在实践中，常常发生公安机关滥用刑事司法行为，并以其代替具体行政行为，从而逃避行政诉讼的现象。如借助刑事司法行为插手办理民间借贷案件，没收犯罪嫌疑人及其家属的财产或实施罚款。对不在规定的对象范围之内的其他公民滥用刑事司法行为，都超出了刑事诉讼法的授权范围，是可以作为具体行政行为提起诉讼的。另外，我们还应注意的是，我国《刑法》第17条第4款规定，因不满16周岁不予以刑事处罚的，责令他的家长或监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。政府作出的收容教养行为就不能属于“刑事诉讼法授权”的行为，行政相对人对其不服是有权提起行政诉讼的。公安机关在行使司法权时要严格把握该授权是否是刑事诉讼法上的授权。例如，公安机关在没有对当事人说明理由和依据的情况下，即对当事人采取了某项强制措施，该项强制措施即被认定为是行政强制措施。公安机关即使是违法但明确依据了刑事诉讼上的授权，也被认定为是刑事司法行为。如果公安机关和国家安全机关在实施了一个行为时，没有宣布自己行为的依据时，即认定该行为是行政行为，可以作为行政诉讼的对象。

　　（6）行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为。行政机关的调解行为是指行政机关居间对双方当事人之间的民事权益争议，经说服教育和劝导后，由当事人双方自愿达成解决纠纷协议的一种行为。如果一方当事人不履行，另一方当事人有权向人民法院提起民事诉讼。因此，行政调解并没有行政法上的强制性。但是，行政机关借调解之名，违背当事人的意志作出具有强制性的决定。为了实施调解或者在调解过程中实行了强制措施等行政行为，在这种情形下，公民可以针对强制性决定或者强制措施提起行政诉讼。“法律规定的仲裁行为”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定的仲裁，目前重要是民商事仲裁和劳动争议仲裁。当事人对仲裁结果不服的，民事诉讼法已将其纳入了民事诉讼的受案范围。但是，对于法律之外的其他行政法规、地方性法规、规章所规定的仲裁，当事人对仲裁决定不服的，则仍可以向人民法院提起行政诉讼。

　　（7）不具有强制力的行政指导行为。公民对行政机关的行政指导可以遵从，也可以不响应，完全取决于自己的意愿。不响应的，也不承担任何法律后果。因此，行政诉讼法不将其纳入受案范围。如果行政机关在实施行政指导时，通过利益引诱、反复说服教育甚至威胁等方式强迫行政相对人服从的，这种行政指导实际上是行政命令行为，公民可以起诉。

　　（8）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。重复处理行为是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，是行政机关对当事人就原已生效的行政行为提出的申诉给予驳回的行为，实质上是对原已生效的行政行为的再次肯定，也即是对原行政行为所确定的权利义务的再次肯定，并没有形成新的权利义务关系。如果行政机关对当事人的行为进行处理后，该行政机关或者其他行政机关再次对当事人的同一行为进行处理，因为形成新的权利义务关系，当事人当然有权依照法律规定，申请复议或提起诉讼。

　　（9）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。主要是指行政机关在作出行政行为前实施的各种准备行为。这些行为并没有实际生效，也就不是行政诉讼的对象。

　　根据最高人民法院有关司法解释，劳动行政部门作出的关于责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请法院强制执行的具体行政行为，人民法院也不受理此类案件。但是，如果劳动行政部门作出的关于责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。

　　（作者单位：陕西省南郑县人民法院）
人事部


人事部关于加强专业技术人员资格考试工作管理的通知
人事部



几年来，专业技术人员资格考试工作（包括专业技术职务任职资格考试、专业技术人员执业资格考试和职称工作的专项考试，以下简称“考试工作”），在致力于创造客观公正的人才评价氛围，建立科学的人才评价标准方面进行了有益的探索，取得了显著成绩。从1990年以来，已
在14个系列、专业实行了专业技术人员任职资格考试和执业资格考试。截止1996年底，全国共组织考试44次，累计报名人数1474万人，参加考试人数为990万人，有230万人获得相应资格证书。
考试工作的实施增强了专业技术人员的竞争意识，调动了专业技术人员学习知识、钻研业务的积极性，促进了专业技术人员队伍整体素质的提高，受到了专业技术人员和用人单位的欢迎，收到了较好的社会效益；与此同时，在考务组织、命题、管理等方面也积累了较为丰富的经验。由
于考试工作科学性强，运作程序复杂，加上社会不正之风影响，考试工作中还存在一些问题，如规章制度不够健全，操作程序不够规范，考风考纪时有违反规定等等。为使考试工作逐步走上规范化、制度化的轨道，为专业技术人员成长创造公开、公正、平等竞争的良好环境，更好地为经济
建设和社会发展服务，现就加强考试工作管理问题通知如下：
一、切实加强领导。考试工作关系着专业技术人员的切身利益，关系着社会的安定团结。各级人事（职改）部门要充分认识这一工作的重要性、复杂性、艰巨性，加强对考试工作的领导，认真做好考试的内外协调工作，及时发现和解决考试工作中出现的问题；主管领导要亲自组织与指
导考试计划的制定和具体实施工作，保证考试工作严格、有序地进行，维护考试工作的严肃性、客观性和公正性。
二、规范运作程序。各级人事（职改）部门和各专业考试管理机构，要认真执行国家有关考试工作的规定，严格按照各专业年度考试工作计划的要求和各环节工作程序实施考试。必须认真抓好考试设计、内容确定、大纲编写、命题组织、考务管理、考风考纪、监督检查、确定标准、公
布结果等各个环节的工作，不能有丝毫松懈。要增强服务意识，树立全局观念，按时完成各专业年度考试各个环节的工作，提高全国考试工作的运作效率。要在规定期限内完成阅卷评分、确定合格标准、颁发证书的工作。
三、健全规章制度。考试工作环节多，操作复杂，必须加强考试工作制度的建设。各专业考试管理机构要根据国家的统一规定，对考试实施过程中的每个环节“建章立制”，并不断完善规章制度，做到有章可循，避免随意性，增强严谨性，提高管理水平。
四、提高命题质量。试题是测试专业技术人员综合能力的标准，是对专业技术人员学识水平和实践能力的检验。加强命题研究，提高命题质量要充分体现考试工作为经济建设服务，为人才成长服务和坚持理论与实践相结合的原则。各专业考试管理机构应建立一支具有本专业丰富经验的
考试专家队伍，及时总结、分析考试命题（包括题型、题量）的质量，并根据本专业实际工作的需要，研究制定既适合成人考试特点，又充分体现专业技术人员水平、能力的考试内容和标准，不断提高命题质量。
五、严肃考试纪律。考风考纪是党风、政风和社会风气的重要组成部分，是考试工作的生命线。各地必须采取切实可行的办法，加强考试纪律的管理。要遵循“教育防范和惩戒处罚”相结合的原则，对考风考纪中存在的问题进行综合治理。在组织实施考试工作过程中，要严格执行回避
制度。凡参与考试命题和组织管理工作（包括试卷保管、运送、评卷、登录分和考场主考、监考、巡考）的人员及其需要回避的近亲属，一律不得参加当年举行的资格考试。如有上述情况，考试工作人员应主动提出回避。
六、严格做好保密工作。保密是体现公平竞争的重要保证之一，是顺利组织全国考试的关键。考试工作要严格执行《中华人民共和国保守国家秘密法》和人事部与国家保密局联合颁发的《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的补充规定》（人办发〔1992〕1号），认真做好考试
各环节（包括命题、审题、试卷印刷、运送、保管、分发、评卷、登分等）的保密工作。各级人事（职改）部门和各专业考试管理机构，要高度重视保密工作，加强对考试工作人员的保密教育，增强保密意识，建立保密工作责任制，确保考试各个环节工作的安全、有效。
七、重视信息管理。参加资格考试的人数多、覆盖面大、时间性强，考试信息要实行计算机管理，以便于全国考试工作的汇总、分析和研究，提高考试工作效率，更好地为专业技术人员服务。各专业考试的信息管理，应符合人事部人事考试信息管理系统中关于资格考试的信息项和要求
。人事部将根据资格考试管理工作的需要，公布各专业资格考试信息项目和代码。各级人事（职改）部门和各专业考试管理机构，要严格按照规定的项目、程序和要求，及时、准确地采集和处理各类考试信息，控制误差，体现考试工作的高质量。
八、抓好考试工作队伍建设。各级人事（职改）部门和各专业考试管理机构要建立和培养一支相对稳定的素质高、业务精、纪律严、政策明的考试工作队伍（含考试工作管理人员和主考、监考、命题等人员），注意加强对这支队伍的教育培训，尤其是职业道德教育和组织考试的实际能
力，增强责任感，提高考试组织工作的质量和水平。
九、建立和健全考试监督机制。要制订监督制度，健全监督机能，组建监督队伍并充分发挥他们的作用。按照人事部下发的《关于聘请专业技术人员资格考试监督巡视员有关工作的通知》（人发〔1997〕51号）要求，组织好本地区督巡员队伍的建设，发挥社会各界对考试工作的
监督，强化监督巡视人员的监督、检查的职能，加大考风考纪的监督和宣传力度。
加强考试工作管理，规范考试工作程序，提高考试工作水平，保证考试工作质量，是各级人事（职改）部门、考试组织管理机构的一项刻不容缓的任务。为贯彻落实本通知精神，我部专业技术人员职称司将制定并印发《专业技术人员资格考试管理手册》，提出具体贯彻的要求。各地、
各有关部门要联系实际，认真总结几年来考试工作的经验，研究分析存在的问题，并根据本通知的要求，制定切实可行的办法。各有关部门和上下级之间，要发挥各自职能优势和积极性，加强沟通，密切联系，增进团结，共同把专业技术人员资格考试工作提高到一个新的水平。



1997年8月22日