农民专业合作经济组织法基本法律原则的界定

朱晓东


摘要：我国农民合作经济组织立法的首要任务就是确立基本原则，特别是在我国对合作组织立法经验不够、合作组织处在不断发展的情况下，更应重视其基本法律原则的研究。但是对于什么是“农民专业合作经济组织法的基本原则”，没有现成的概念可供借鉴，因此研究这个问题首先应该从农民专业合作经济组织法的基本原则概念的界定入手，对概念的外延和内涵有所揭示。笔者认为，从逻辑学上讲，农民专业合作经济组织法的基本法律原则概念的上位概念是法律原则，容易混淆的两个概念是：合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。因此本文的主要任务是从法律原则入手，通过揭示农民专业合作经济组织法的基本原则概念的内涵和外延，并区别于合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。
关键词：农民专业合作经济组织法基本法律原则 合作社原则 农民专业合作经济组织法的立法原则
一、研究农民合作经济组织法的法律原则必要性
就立法而言，法律原则既是立法的基本依据和指导思想，又是保障法律体系内部和谐统一的基础。因此，我国农民合作经济组织立法的首要任务就是确立基本原则，特别是在我国对合作组织立法经验不够、合作组织处在不断发展的情况下，更应重视其基本法律原则的研究。确立农民合作经济组织法的法律原则对立法的意义具体说来有以下几个方面：
第一，农民合作经济组织法的法律原则是界定农业合作社 [1]的标准。
什么是合作社？用经济学的语言，就是合作社的本质规定性。而分析合作社的本质规定性的基木路径应是以国际合作社界公认的合作社原则及其演变为考察主线。 [2]可以看出合作社原则是界定合作社制度特征的标准。其实，1984年国际合作社联盟的合作社定义就是“只要以促进其成员的经济和社会进步为目标，以互相合作为基础的企业，并遵循罗虚代尔所确定的、被国际合作社联盟第23界代表大会所修订的合作社原则，均可被承认为合作社组织。”[3]
在法律上，法律认可的合作社原则往往规定到合作社的定义中去，在我国《农业法》中第11条第2款规定：农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。又如《浙江省农民专业合作社条例》 第三条规定：本条例所称的农民专业合作社(以下简称合作社)是指在家庭承包经营的基础上，从事同类或者相关农产品的生产经营者，依据加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，按照章程进行共同生产、经营、服务活动的互助性经济组织。
由此可见农民合作经济组织法的法律原则中的农业合作社的法律原则是界定法律上农业合作社的标准，是农业合作社区别于其他经济组织形式的原则性的法律标准。
第二，法律原则是构建农民合作经济组织具体法律制度的依据。
法律原则是法律价值的载体，是法律精神的法律化、形态化，因而它体现了法律的性质，决定法律的内容。法律认可的合作社原则是农民专业合作经济组织具体制度的基础或根源的，是从农民专业合作经济组织的具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则，可以农民专业合作经济组织法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。比如根据民主管理的原则构建合作社的治理结构和管理制度，根据盈余返还的原则构建合作社的分配制度等等。而国家扶持的原则则为国家的扶持政策法律化提供了原则上的支持。因此，立法机关在制定法律时，必须根据法律原则的要求来对法律内容设立整体框架。在具体制定法律时，立法者首先确定该法律的原则，然后再根据法律原则设立具体的法律规则。正如盖房子一样，设计师首先要设计房子的框架，而后再由施工人员填充材料。所以说，立法工作是一个由宏观到微观的过程。而在我国往往一部法律分为总则和分则两部分，总则表述的是该部法律的原则和目的等，而分则是法律原则的具体化，是供“法律工匠”可以操作的法律规则。事实上，从草案来看，本次立法正是采取了这样的模式。因此，研究本次立法的具体制度必然从总则开始，从法律原则开始。
第三，在审议中，委员们对草案第三条，“农民专业合作经济组织应当遵循以下基本原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（三）加入自愿，退出自由；（四）成员地位平等，实行民主管理；（五）盈余主要按照成员与农民专业合作经济组织的交易量（额）比例返还。”提出了不同意见。如有委员提出：这里规定的基本原则，第一个原则是“成员以农民为主”，我认为这个不应该作为基本原则，这是农民专业合作社的主体特点，应该把原则和特征区别开来。笔者认为这主要是由于概念不清引起的。
二、农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵和外延
对于什么是“农民专业合作经济组织法的基本原则”，没有现成的概念可供借鉴，因此研究这个问题首先应该从农民专业合作经济组织法的基本原则概念的界定入手，对概念的外延和内涵有所揭示。笔者认为，从逻辑学上讲，农民专业合作经济组织法的基本法律原则概念的上位概念是法律原则，容易混淆的两个概念是：合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。因此本文的主要任务是从法律原则入手，通过揭示农民专业合作经济组织法的基本原则概念的内涵和外延，并区别于合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。
农民专业合作经济组织法基本法律原则的属概念是法律原则，更上一层的属概念是原则。因此，我们首先来看这两个属概念的内涵。
（一）、原则的内涵
原则，在现代汉语中的公共含义是观察问题、处理问题的准绳。“原”，乃 “源”的古字，有根本、推求、察究、原来、起初之意。“则”为规则之意。[4]查《辞源》，无“原则”一词，证明古代汉语中无“原”与“则”的合成词，原则一词可能是近代中国在翻译外国书籍时将“原”与“则”两字结合而产生的新词，形成“根本规则”的含义。在拉丁文中，现代汉语中“原则”一词的对应词是Principium，有“开始、起源、基础、原则、原理、要素”等。[5]由此可见，拉丁文中的Principium同古汉语的“原”(源)，语义十分接近，二者的原始意项皆为根本、起初。前者直接引申出根本规则的意项，后者将“原”与“则”结合，形成根本规则的意项，在普通英语中，原则(Principle )主要有下列意项：(1)被接受或公开声称的活动或行为准则；(2)根本的、原初的或一般的真理，为其他真理所凭借；(3)根本的教义或信条、特别的统治性意见；(4)行为的正确准则；(5)正确行为的要求和义务的指导感；(6)行为方式采用的固定规则。普通英语中“原则”的第(1)，(2)两个意项基本相同，皆表明原则是其他规则的来源和依据，是整体的基础，具有不可动摇的根本地位，是其他规则产生的依据。通过对原则一词的内涵考察可以发现，无论在汉语中还是在拉丁语或英语中，原则一词的内涵指根本准则，是其他规则产生的依据。
（二）、法律原则的内涵
在我国“法律原则”作为法理学上使用的一个概念，也同样具有“原则”的核心意项，国内学者一般这样论述法律原则：“法律原则一般是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。[6] “法原则是指贯穿于法或法部门之中的用以表达某种国家意志的指导思想”。[7] “法律原则是法律上规定的用以进行法律推理的准则。[8]这些对法律原则的定义都揭示出了法律原则是法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。
在国外，梅国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》中指出：“原则是超级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。… …‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上说，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则。”[9]。美国《布莱克法律词典》将“法律原则”解释为“法律的基本性的公理或原理；为其他（指法律）构成基础或根源的全面的规则或原理（ a fundamental truth or doctrine，as of law；a comprehensive rule or doctrine which furnish a basis or origin for others ）” [10]从上述考证可以看出，“原则”在法律中是指构成法律基础和根源的总的或根本性的规则或原理。
可见，法律原则是指构成法律具体制度基础或根源的，可以作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则，是超级规则，是从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的根本准则。笔者认为，特别是在具体到一部法律中，法律原则尤其强调“从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则”的根本准则。
（三）、农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵和外延
农民专业合作经济组织法的法律原则与法律原则的种差是农民专业合作经济组织法。而农民专业合作经济组织法的实质是农业合作社促进法，笔者认为农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵是指构成农业合作社促进法具体制度基础或根源的，从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则，可以作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
那么农民专业合作经济组织法基本法律原则包括那些内容呢？全国人大在审议中，沈春耀所说的：“为什么搞农民专业合作经济组织法，意图主要有三个：一是解决法人资格、法人地位问题；二是解决适当规范、引导问题；三是明确国家扶持政策。”笔者认为由此可以归结为两个关键问题：（一）是如何看待国际合作社原则确立我国农业合作社的基本法律原则。（二）是国家扶持政策的法律化。据此我们可以初步确定其外延包括：农业合作社的法律原则和国家扶持的法律原则。农业合作社的法律原则是指我国根据国际合作社原则并结合我国的实际以法律形式确立的农业合作社的法律原则。
三、农民专业合作经济组织法的基本原则与相关概念的比较
农民专业合作经济组织法的基本原则在使用中易于合作社原则、农民合作经济组织法的立法原则相混淆，如学者认为合作社法的原则 “是以法的形式确认下来用以指导合作社活动的基本原则”[12]，因此有必要加以区分。
（一）、与合作社原则概念的比较
1、合作社原则的内涵和外延
提到合作社原则，不能不追溯至1844年成立的罗虚戴尔公平先锋社，因为在公平先锋社成立以后，才真正具有了一般性的合作社原则。这一基本原则至今仍然是国际合作社联盟共同遵守的思想基础。所谓罗虚戴尔合作社原则是指1844年在英国罗虚戴尔公平先锋社成立之后，社员们总结前人组织合作社的经验，制定了一系列不同于资本主义企业（主要指公司）的经营管理原则。现在国际上认可的是1995年国际合作社联盟制定的合作社原则，其定义是即：合作社原则是合作社将他们的价值观付诸实践的指南。其制定的原则有1、自愿和社员资格开放。2、社员民主管理。3、社员经济参与 4、自治和独立。5、教育、培训和信息。6、合作社之间的合作。7、关心社区事业。
还应该指出的是，长期以来，合作经济界对于国际合作社联盟提出的合作社原则一直存在着争议。一些专家认为，这些原则只能成为经营原则，并不具备合作经济理论自身所应有的本质规定性：可以成为流通或服务领域合作的行动纲领，但不具备普遍性。他们认为，规范的合作社原则首先应当建立在理论观念层次的基础上，从哲学的意义上理解设计合作原则，而且应当有更为广泛的涵盖面，成为各类合作社所奉行的一般原则而非某类合作社的专指原则。如原国际劳工组织(ILO)合作部部长戈伦本先生认为，合作社原则应包括：1、团结与互助协力原则；2、平等与民主的运行原则；3、非盈利原则；4、公平、公正协调原则；5、广义的文化意义上的合作教育原则。[13]再如华特金在1986的《合作原则的现在和未来》一书中提出合作社原则：1、团结一致；2、经济性；3、民主性；4、公平性；5、自由性；6、责任或义务；7、教育。[14]显然，这些学者试图提出既更具有普适性和规律性，又更符合现实经济社会环境的合作社原则。不过，由于这些更接近合作哲学思想或意识形态的原则毕竟缺乏制度可操作性，因而其影响始终弱于国际合作社联盟提出的原则。因此，本文对合作社原则的界定采用国际合作社联盟的定义。
通过以上考察，笔者认为合作社原则内涵是由合作社的价值观所决定的、一系列在经营管理方面区别于其他市场主体制度的根本准则；其外延包括：1、自愿和社员资格开放。2、社员民主管理。3、社员经济参与。4、自治和独立。5、教育、培训和信息。6、合作社之间的合作。7、关心社区事业。
2、农民合作经济组织法的基本原则和合作社原则的区别
通过以上对合作社原则的揭示，笔者认为，二者至少有以下几个方面的区别：
首先，二者的内涵不同。合作社原则是指合作社经营管理方面不同于其他市场主体的原则；而农民合作经济组织法的基本原则是指作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
其次，二者的外延不同。合作社原则的外延包括七项与合作社经济管理有关的内容，而农民合作经济组织法的基本原则不但包括以法律认可的合作社原则，还包括国家扶持的原则。
再次，二者的法律效力不同。合作社原则是由国际合作社联盟制定的当然不具有国内法的效力；同时国际合作社联盟不是国家间组织，其没有制定国际法的权力因此也没有国际法的效力。另外，从名称上看，也仅仅是“声明”；所以不可能有国际法的效力。所以合作社原则是没有法律效力的。而农民合作经济组织法的基本原则一旦被国家立法机构所确立，即产生法律效力。
（二）、与农民合作经济组织法的立法原则的比较
1、对农民合作经济组织法的立法原则的考察
农民合作经济组织法的立法原则的属概念是立法原则。而立法原则是指“立法的基本原则或称法的制定的基本原则，是整个立法活动必须遵循的行为准则，它是立法的指导思想在立法实际工作中的具体体现”[15]所以，农民合作经济组织法的立法原则是在农民合作经济组织法的立法活动中应遵循的指导思想和行为准则。
其外延，可以用负责农民合作经济组织立法工作的全国人民代表大会农业与农村委员会委员刘振伟所总结的“立法中要把握的几个原则： 一是立法起点要高，不能落后于时代；二是要精而简，不要大而全。把合作经济组织最基本的原则确定下来条文不能太繁琐，要给改革发展留出空间。三是要准确，条文规定要明了，具有可操作性。四，是开门立法，让各方面参与讨论，集中民智。”[16]来表述。
2、农民合作经济组织法的基本原则和农民合作经济组织法的立法原则的区别。通过比较二者的区别有：
首先，二者的内涵不同。农民合作经济组织法的立法原则是在农民合作经济组织法的立法活动中应遵循的指导思想和行为准则。农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵是指构成农业合作社促进法具体制度基础或根源的，可以作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
其次，二者的外延不同。农民合作经济组织立法原则的外延可以概括为：起点高、概括性强，可以操作，开门立法。农民合作经济组织法的基本原则外延则是：农业专业合作社的法律原则和国家扶持的原则。农业专业合作社的法律原则是指我国法律所确认的国际合作社原则；国家扶持的原则。
第三，二者指导的范围不同。农民合作经济组织法的立法原则的指导的是农民合作经济组织法的立法活动，是立法的指导思想；而农民合作经济组织法的基本原则则是对农民合作经济组织法的具体法律制度的制订具有指导意义。
第四，二者有效的阶段不同。农民合作经济组织法的立法原则在立法阶段有效，在立法程序结束后失效；而农业专业合作社的法律原则则是在法律颁布生效后产生法律效力。
四、结论
四川省成都市人民政府


成都市企业登记并联审批办法

成都市人民政府令第148号


《成都市企业登记并联审批办法》已经2008年6月7日市政府第10次常务会议讨论通过，现予公布，自2008年8月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：葛红林

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年六月二十三日

　　　　　　　　　　　　　成都市企业登记并联审批办法

　　第一条 （目的依据）
　　为规范企业登记并联审批行为，保障并联审批协调、高效运行，方便群众办事，依据《中华人民共和国行政许可法》等有关法律、法规和规章的规定，结合成都市实际，制定本办法。
　　第二条 （术语含义）
　　本办法所称并联审批是指各并联审批实施部门按照审批预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评的工作流程，以网络系统为支撑，实施一窗统一受理、统一发照的企业登记审批方式。
　　第三条 （适用范围）
　　本市行政区域内企业（含个体工商户等其他组织）登记适用本办法。
　　第四条 （实施部门）
　　政务服务中心负责并联审批的组织、协调和监督，负责并联审批综合窗口（以下简称综合窗口）的设立和管理。
　　工商、公安、质监、国税、地税、文化、卫生、环保、消防等部门具体实施并联审批。
　　第五条 （审批预告）
　　各并联审批实施部门应当将并联审批项目的审批依据、申请条件、申请材料、收费标准及收费依据、承诺办理时限、办理程序等相关信息，通过印制办事指南、在网上公告、在办证大厅公布等方式统一、完整、一次性地进行预告。
　　第六条 （服务前移）
　　各并联审批实施部门应当将下列事项前移，并为申请人提供事前服务：
　　（一）将选址定点、现场勘察等审批基础工作，作为审批实施部门的服务提前开展；
　　（二）对专业性强、审批要件较为复杂的审批事项，审批部门要主动为申请人提供咨询服务；
　　（三）对需要上报上级部门审批的事项，各并联审批实施部门要做好转报服务工作。
　　第七条 （服务方式）
　　申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件或到各并联审批实施部门窗口进行约定等方式获得事前服务。
　　第八条 （实地服务）
　　需要开展选址定点、现场勘察等实地服务的，申请人可以向各并联审批实施部门或综合窗口进行预约。
　　实地服务涉及两个以上并联审批实施部门的，由政务服务中心指定牵头部门，牵头部门负责组织其他并联审批实施部门联合开展实地服务。
　　各并联审批实施部门必须在承诺服务时限内完成实地服务，并在一个工作日内将书面意见传递到综合窗口；联合开展实地服务的，由牵头部门负责收集各并联审批实施部门的书面意见，并传递到综合窗口。
　　第九条 （一窗受理）
　　综合窗口负责统一受理申请材料，各并联审批实施部门原则上不再自行受理申请。
　　综合窗口受理并联审批申请事项后，向申请人出具受理通知书。
　　对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。
　　第十条 （材料传递）
　　综合窗口受理申请后，应当及时录入申请材料，并将申请材料传递到各并联审批实施部门窗口。
　　第十一条 （并行审批）
　　各并联审批实施部门收到综合窗口传递的申请材料后，同时启动审批，依法进行审查。
　　第十二条 （限时办结）
　　各并联审批实施部门对申请进行审查后，应当在公布的承诺时限内作出审批决定。
　　经审查予以审批的，各并联审批实施部门应当通过并联审批网络系统及时将相关证照、批文的电子文本传递给相关部门，并将证照、批文以及收费凭据、存档资料等移交综合窗口。
　　对依法不予审批的，各并联审批实施部门要将不予审批的书面决定和理由送交综合窗口，由综合窗口告知申请人。
　　第十三条 （统一发照）
　　各并联审批实施部门办结后，由综合窗口通知申请人领取证照。
　　申请人持受理通知书、公章、法定代表人私章、取件人身份证、缴费凭证到综合窗口领取。
　　第十四条 （优先办理）
　　各并联审批实施部门应当根据并联审批网络系统的办件提示信号，优先办理并联审批事项。
　　第十五条 （提示催办）
　　各并联审批实施部门发现相关部门未及时办理并联审批事项的，应当通过并联审批网络催办系统进行提示和催办。
　　第十六条 （监控测评）
　　各并联审批实施部门的工作由政务服务中心进行实时监控，通过内部运作监督、限时办结监督、公众投诉监督等方式，及时统计分析各并联审批实施部门工作情况，予以测评考核。
　　第十七条 （资料管理）
　　并联审批事项办结后，相关资料按下列规定进行管理：
　　（一）前置审批部门的申请材料，由综合窗口移交前置审批部门窗口归档保存；
　　（二）各并联审批实施部门的申请表单、缴费单据存根等，由综合窗口移交各并联审批实施部门窗口归档；
　　（三）申请人提供的多个并联审批实施部门共同需要的原始纸质申请材料，由综合窗口移交工商部门窗口统一保存；其他各并联审批实施部门需要使用时，到工商部门窗口提取。
　　第十八条 （工作协调）
　　建立并联审批联席会议制度。联席会议由政务服务中心组织召开，各并联审批实施部门为成员单位，研究、协调并联审批实施中出现的问题。
　　各并联审批实施部门之间需要协调的问题，部门应当及时告知政务服务中心，由政务服务中心负责协调解决；审批部门内部运转出现问题可能影响并联审批的，由政务服务中心督促审批部门及时解决，确保并联审批正常运行。
　　第十九条 （责任追究）
　　各并联审批实施部门应当按照本规定切实履行职责，确保并联审批高效运行。
　　对不履行或不正确履行职责，影响并联审批运行的，由政务服务中心及时督促纠正；拒不纠正的，通报批评；情节严重的，依法给予行政处分。
　　第二十条 （解释机关）
　　本办法具体应用中的问题由成都市人民政府法制办公室负责解释。
　　第二十一条 （施行日期）
　　本办法自2008年8月1日起施行。